【“一帶一路”進(jìn)行時】

　　作者：王 棟（南開大學(xué)國際法學(xué)博士）徐祥民（中國法學(xué)會理事、學(xué)術(shù)委員會委員）

　　2021年11月，習(xí)近平總書記在第三次“一帶一路”建設(shè)座談會上指出，要正確認(rèn)識和把握共建“一帶一路”面臨的新形勢。當(dāng)前，世界百年未有之大變局正加速演變，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來的激烈競爭前所未有，氣候變化、疫情防控等全球性問題對人類社會帶來的影響前所未有，共建“一帶一路”國際環(huán)境日趨復(fù)雜。習(xí)近平總書記強調(diào)，要扎牢風(fēng)險防控網(wǎng)絡(luò)，努力實現(xiàn)更高合作水平、更高投入效益、更高供給質(zhì)量、更高發(fā)展韌性，推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展不斷取得新成效。

　　近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步加快，尤其是2013年“一帶一路”倡議提出以來，我國的海外投資規(guī)模快速增長，已經(jīng)成為世界第一大對外投資國，我國的海外利益也越來越多。當(dāng)世界進(jìn)入百年未有之大變局時，不論是國家還是公民、法人等利益主體，都會關(guān)心我國海外利益的維護(hù)，而領(lǐng)事與外交保護(hù)就是十分重要的保護(hù)手段。

　　按照國際法規(guī)定，國籍國對在外國的本國公民擁有屬人管轄權(quán)。因此，國籍國可以對在外國的本國公民進(jìn)行“領(lǐng)事保護(hù)”和“外交保護(hù)”。領(lǐng)事保護(hù)，是指派遣國的外交、領(lǐng)事機(jī)關(guān)或領(lǐng)事官員，在國際法允許的范圍內(nèi)，在接受國保護(hù)派遣國的國家利益、本國公民和法人的合法權(quán)益的行為?？梢钥闯觯I(lǐng)事保護(hù)不需要“損害實際發(fā)生”，也不以“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”為條件。這種保護(hù)屬于“當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”中的一種方式。它是外交保護(hù)的前置常態(tài)性、職權(quán)性預(yù)警和應(yīng)急保護(hù)機(jī)制。外交保護(hù)，是指一國在它的國民遭受另一國國際不法行為的損害，而那些國民的合法權(quán)益通過正常途徑不能得到滿足時，有權(quán)向其受害的國民提供保護(hù)?！皳p害實際發(fā)生”“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”是外交保護(hù)的國際法基本原則。外交保護(hù)是領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制用盡后的兜底性保護(hù)方式。兩種保護(hù)機(jī)制均是我國維護(hù)海外利益的重要手段，我國在兩種保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建方面已經(jīng)作出了多年的努力和探索。

　　21世紀(jì)以來，中國逐步建立了中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民個人“五位一體”的境外安保工作聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，形成了立體式領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制模式，海外安全應(yīng)急和保障能力取得了長足進(jìn)展。2018年3月，外交部結(jié)合工作實踐，起草了《中華人民共和國領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作條例（草案）》（征求意見稿），并公開征求公眾意見。征求意見稿簡明細(xì)致、體系完善、責(zé)任明確，具有較強的可操作性。從法律位階上看，起草中的征求意見稿屬于行政法規(guī)。在制度初創(chuàng)時期，先制定一部行政法規(guī)是符合實際的，也是符合發(fā)展規(guī)律的。黨的十九屆四中全會提出，要構(gòu)建海外利益保護(hù)和風(fēng)險預(yù)警防范體系，完善領(lǐng)事保護(hù)工作機(jī)制，維護(hù)海外同胞安全和正當(dāng)權(quán)益，保障重大項目和人員機(jī)構(gòu)安全。

　　2011年利比亞撤僑行動中，中國首次動用軍事力量，僅12天就撤離了3萬多名我國在利比亞的僑民，是一次舉世矚目的國家力量展示。2015年3月也門政壇爆發(fā)危機(jī)，中國在也門的629名僑民受困，面對美國都無法進(jìn)行的撤僑行動，中國利用在亞丁灣執(zhí)行任務(wù)的軍艦安全完成撤僑行動。可見中國已在領(lǐng)事保護(hù)領(lǐng)域采取過重大舉措，取得了巨大成就。

　　除了多次撤僑行動中我國展現(xiàn)出的強大應(yīng)急處理能力，我國也已經(jīng)著手將更多精力放在防護(hù)預(yù)警機(jī)制的建設(shè)上，完善我國的海外風(fēng)險預(yù)警體系，做到“防患于未然”。目前，預(yù)警信息溝通平臺包括政府和非政府組織之間的信息溝通平臺，以及中國政府和外國政府之間的信息溝通平臺。中國已經(jīng)建立了政府和非政府組織之間的信息溝通平臺。借助境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會議機(jī)制，政府和非政府組織之間可以實現(xiàn)信息共享。

　　相對于領(lǐng)事保護(hù)，外交保護(hù)通過將國民“私權(quán)利”上的糾紛上升為國家與國家之間的爭端，為海外國民提供“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”后的保護(hù)，是保護(hù)我國海外利益的一項重要制度。在有關(guān)我國海外華人合法權(quán)益受損的相關(guān)案例中，我國都是通過領(lǐng)事保護(hù)或協(xié)助的形式維護(hù)相關(guān)利益的。而孟晚舟案讓我們看到了我國政府的外交保護(hù)力量，展示了中國強大的外交保護(hù)實力。關(guān)于孟晚舟案，中國多次表明嚴(yán)正立場，美加兩國濫用其雙邊引渡條約，對中國公民無理采取強制措施，是對中國公民合法權(quán)益的嚴(yán)重侵犯。同時，敦促美方立即撤銷對孟晚舟的逮捕令，不要發(fā)出正式引渡請求，并敦促加方立即釋放孟晚舟，切實保障她的合法、正當(dāng)權(quán)益。這些都是中國政府對公民孟晚舟行使外交保護(hù)的方式。最終，在中國政府的外交保護(hù)努力之下，2021年9月25日晚，孟晚舟結(jié)束了加拿大方面近3年的非法拘押，乘坐中國政府包機(jī)抵達(dá)深圳寶安國際機(jī)場，順利回到祖國。孟晚舟案是中國外交保護(hù)能力建設(shè)進(jìn)程中的里程碑事件，極大提振了中國人民對黨和國家外交保護(hù)能力的信心，也向全世界展示了中國政府對本國公民合法利益提供保護(hù)的決心。孟晚舟案也提醒我們重新審視外交保護(hù)制度建設(shè)的重要性，中國的外交保護(hù)制度許多方面仍處于起步階段，有著巨大的制度建設(shè)潛力。

　　從維護(hù)海外利益的實際需要看，我國應(yīng)加強對外交保護(hù)國際法規(guī)則的研究，積極參加相關(guān)國際法的制定，及時建立健全我國自己的外交保護(hù)制度。我國政府已經(jīng)為此作出十分積極的努力，在聯(lián)合國《外交保護(hù)條款草案》的立法過程中，我國政府積極參與，并闡述了我國的立場和建議。此外，還應(yīng)完善外交保護(hù)的指導(dǎo)性政策。外交保護(hù)國內(nèi)立法只是外交保護(hù)實施的一個方面，大量的外交保護(hù)行為需要用指導(dǎo)性政策去統(tǒng)領(lǐng)。例如，對哪些案例要進(jìn)行外交保護(hù)，應(yīng)根據(jù)國家外交工作的需要來酌定，這就要求制定完善的指導(dǎo)性政策來配套執(zhí)行。

　　當(dāng)前，中國正意氣風(fēng)發(fā)向著全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的第二個百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)。在此進(jìn)程中，中國從資本流入國向?qū)ν馔顿Y國轉(zhuǎn)變，從國際法規(guī)則運用者向國際法規(guī)則創(chuàng)造者轉(zhuǎn)變。完善海外利益保護(hù)能力的建設(shè)，是這一時期的重要課題。黨的十九屆四中全會提出，加強涉外法治工作，建立涉外工作法務(wù)制度，加強國際法研究和運用，提高涉外工作法治化水平。這為進(jìn)一步完善海外利益保護(hù)立法提供了指引。中國將堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國內(nèi)國際制度環(huán)境建設(shè)并重，大力推進(jìn)法治建設(shè)，促進(jìn)共建“一帶一路”，實現(xiàn)中華民族自我成就與世界人民共享發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。

　　《光明日報》（ 2022年01月07日 12版）