作者：程國強（中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院“杰出學(xué)者”特聘教授，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部“鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會”委員）、肖雪靈（同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院研究助理）

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)、著眼于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標，把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，作為全面建成小康社會的底線任務(wù)，全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，歷史性地解決了絕對貧困問題，走出了一條中國特色減貧道路。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，是“十四五”期間“三農(nóng)”工作特別是脫貧地區(qū)“三農(nóng)”工作的重點任務(wù)，必須抓緊抓實幫扶政策有效銜接這一關(guān)鍵，進一步完善幫扶機制、提升政策效能，守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。

　　加強幫扶政策有效銜接對守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線意義重大

　　黨的十八大以來，中央不斷加大對脫貧攻堅的支持力度，形成有利于貧困地區(qū)和扶貧對象加快發(fā)展的扶貧戰(zhàn)略和政策體系，既包括針對幫扶對象的兜底救助、就業(yè)增收、基本公共服務(wù)等分類精準幫扶政策，也包括促進貧困地區(qū)脫貧的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等地區(qū)扶持政策，還包括財政、金融等綜合支持政策。習(xí)近平總書記強調(diào)，“脫貧攻堅取得勝利后，要全面推進鄉(xiāng)村振興，這是‘三農(nóng)’工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。要堅決守住脫貧攻堅成果，做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，工作不留空檔，政策不留空白”。

　　守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，必須以幫扶政策有效銜接為路徑。確保不發(fā)生規(guī)模性返貧，是鞏固拓展脫貧攻堅成果必須堅守的底線。守好底線，就必須系統(tǒng)總結(jié)借鑒脫貧攻堅時期行之有效的做法，在系統(tǒng)績效評估的基礎(chǔ)上，分類做好幫扶政策的延續(xù)、調(diào)整、優(yōu)化，既要保持政策的連續(xù)性，又要增強政策的有效性，當務(wù)之急是要強化防返貧監(jiān)測和幫扶機制。脫貧攻堅時期對貧困戶、貧困村進行識別并建檔立卡，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)奠定了堅實基礎(chǔ)。當前也要建立健全防返貧動態(tài)監(jiān)測機制，對監(jiān)測對象實行動態(tài)管理，切實做到早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶。與此同時，要精準分析幫扶對象返貧致貧的原因，針對性地采取產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、綜合保障等幫扶措施，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧和新的致貧。

　　守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，必須以政策兜底保障為基礎(chǔ)。脫貧攻堅時期，社會兜底保障作為“五個一批”的托底手段，將農(nóng)村社會救助與扶貧開發(fā)政策相銜接，形成了低保以及特困供養(yǎng)與各領(lǐng)域救助全方位兜底的“大救助”格局，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了重要支撐。當前及今后一個時期仍需依靠政策來兜準底、兜穩(wěn)底、兜牢底，更好地發(fā)揮社會安全閥作用。今后兜底保障的重點是要在健全分層分類、包容普惠的社會救助體系的基礎(chǔ)上，加快構(gòu)建常態(tài)化救助幫扶機制和兜底保障體系，更加有效織密織牢民生保障網(wǎng)。

　　守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，必須以構(gòu)建長效機制為支撐。促進脫貧人口持續(xù)增收、脫貧地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展，是守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線的根本措施與長效機制，必須鍥而不舍加以推進，確保幫扶政策在更長的時間里發(fā)揮效力。建立鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機制，關(guān)鍵是要抓好產(chǎn)業(yè)和就業(yè)。產(chǎn)業(yè)扶貧在脫貧攻堅時期涉及面最廣、帶動人口最多，既是增強脫貧地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)、提升造血功能的主要依托，也是增加脫貧群眾收入、增強內(nèi)生動力的重要途徑。今后圍繞守底線，必須推動產(chǎn)業(yè)扶貧轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)振興，促進產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、提檔升級，形成脫貧人口持續(xù)增收、脫貧地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的長效機制。增加就業(yè)是最有效最直接的脫貧方式，為此，脫貧攻堅時期建立了扶貧車間、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、勞務(wù)輸出、公益性崗位等就業(yè)支持政策體系。當前守住底線，必須更加注重深化勞務(wù)協(xié)作、促進就地就近就業(yè)、加強技能培訓(xùn)等多措并舉，進一步夯實脫貧群眾就業(yè)增收基本盤。

　　分類優(yōu)化調(diào)整，推進幫扶政策有效銜接

　　必須清醒地認識到，當前和今后一個時期守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，仍然面臨諸多風(fēng)險和挑戰(zhàn)。如部分農(nóng)村脫貧人口勞動技能薄弱、就業(yè)增收困難、收入穩(wěn)定性差，返貧和新致貧風(fēng)險更加突出；許多脫貧地區(qū)的產(chǎn)業(yè)市場競爭力低，對消費幫扶有較強依賴，尚未形成穩(wěn)定的就業(yè)帶動格局。而脫貧攻堅時期的幫扶政策，雖然具有較強的針對性、精準性和有效性，但也帶有一定的臨時性，且具有較強的特惠性和超常規(guī)性特征。

　　因此，推進幫扶政策有效銜接，必須深入貫徹落實習(xí)近平總書記的指示精神，“過渡期內(nèi)要保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定。對現(xiàn)有幫扶政策逐項分類優(yōu)化調(diào)整，合理把握調(diào)整節(jié)奏、力度、時限，逐步實現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡”。也就是要根據(jù)過渡期鞏固拓展脫貧攻堅成果、守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線的要求，在保持政策總體穩(wěn)定的同時，對幫扶政策該延續(xù)的延續(xù)、該調(diào)整的調(diào)整、該優(yōu)化的優(yōu)化。

　　第一，做好幫扶政策的延續(xù)。對幫扶政策中補短板、強基礎(chǔ)、利長遠的政策，在保持穩(wěn)定的基礎(chǔ)上進一步加強，如兜底救助類政策要繼續(xù)保持穩(wěn)定。

　　第二，推進幫扶政策的調(diào)整。糾正和改進脫貧攻堅時期在教育、醫(yī)療、住房、飲水等部分民生保障領(lǐng)域存在的政策“懸崖效應(yīng)”和不平衡性，著力拓展政策的包容性、常態(tài)化，進一步加強基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生保障建設(shè)，并根據(jù)脫貧人口實際困難給予適度傾斜。

　　第三，促進幫扶政策的優(yōu)化。堅持開發(fā)式幫扶方針，以增強脫貧人口和脫貧地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力和發(fā)展活力為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)就業(yè)等發(fā)展類政策優(yōu)化為重點，實現(xiàn)從短期突擊性舉措轉(zhuǎn)向構(gòu)建長效機制、從特惠臨時性幫扶轉(zhuǎn)向普惠包容性支持、從超常規(guī)集中資源支持脫貧攻堅轉(zhuǎn)向常態(tài)化全面推進鄉(xiāng)村振興。

　　加快幫扶政策銜接的重點舉措

　　習(xí)近平總書記強調(diào)，“鄉(xiāng)村振興的前提是鞏固脫貧攻堅成果，要持續(xù)抓緊抓好，讓脫貧群眾生活更上一層樓”。貫徹落實習(xí)近平總書記的重要指示精神，必須加快推進幫扶政策的有效銜接，突出重點難點、分類精準施策，進一步強化政策的支撐保障作用。

　　第一，加快推動鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧地區(qū)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的根本之策。要更加注重鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益，建立形成脫貧人口持續(xù)增收致富的長效機制。一要鞏固提升脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)。保障資金、人才、技術(shù)等要素投入，進一步提高銜接資金和涉農(nóng)整合資金用于特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比重，注重產(chǎn)業(yè)后續(xù)長期培育，把區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢，提高產(chǎn)業(yè)市場競爭力和抗風(fēng)險能力。二要以全產(chǎn)業(yè)鏈思維推動特色產(chǎn)業(yè)提檔升級。大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)，加快發(fā)展現(xiàn)代鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)，引進龍頭企業(yè)補齊營銷、設(shè)施上的短板，打造種養(yǎng)、加工、貿(mào)易一體化的全產(chǎn)業(yè)鏈，拓展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)增值增效空間，為吸納更多農(nóng)村勞動力就近就業(yè)創(chuàng)造條件。三要持續(xù)推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與村莊建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等有機銜接，通過拓展農(nóng)業(yè)多種功能、挖掘鄉(xiāng)村多元價值，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)村電商、健康養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。注重發(fā)揮科技的支撐作用，提升農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化效率，更好地促進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效和節(jié)本降險。四要不斷強化特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。完善道路交通設(shè)施和農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮、冷鏈物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持農(nóng)產(chǎn)品流通企業(yè)、電商平臺、批發(fā)市場與區(qū)域內(nèi)特色產(chǎn)業(yè)精準對接，打通農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷堵點；加強農(nóng)村電商基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、5G等技術(shù)在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的應(yīng)用，提升特色產(chǎn)業(yè)電子商務(wù)支撐服務(wù)水平，培育和發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)品牌，充分釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村消費的巨大潛力。

　　第二，強化脫貧人口就業(yè)增收機制。就業(yè)是保障脫貧人口持續(xù)穩(wěn)定增收的基本盤。外出務(wù)工是脫貧人口就業(yè)的重要渠道。為此，要根據(jù)脫貧人口勞動能力，完善和加強多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策。一是完善就業(yè)扶持和培訓(xùn)體系，提升就業(yè)匹配度。搭建好用工信息服務(wù)平臺，注重發(fā)揮大齡困難群眾在畜牧養(yǎng)殖、傳統(tǒng)手工藝方面的技能儲備，增強人力資本和技能經(jīng)驗就業(yè)匹配的有效性；提升就業(yè)培訓(xùn)實效，大力推進以工代訓(xùn)、新型學(xué)徒制培訓(xùn)等職業(yè)技能培訓(xùn)，培養(yǎng)勞動力從體能型向技能型轉(zhuǎn)變，不斷提升就業(yè)競爭力，幫助脫貧人口實現(xiàn)自我發(fā)展。二是對于有勞動能力和勞動意愿的脫貧人口，要深入開展跨省及市縣間勞務(wù)協(xié)作。輸出地要履行好主體責(zé)任，完善就業(yè)服務(wù)體系，打造區(qū)域勞務(wù)品牌，加大定向、定點、有組織輸出力度，及時與勞務(wù)協(xié)作伙伴開展勞務(wù)對接、技能培訓(xùn)、權(quán)益維護等合作交流；輸入地要履行好幫扶責(zé)任，發(fā)揮建筑、物流、電力等勞動密集型行業(yè)吸納就業(yè)的作用，鼓勵引導(dǎo)用工單位盡量把脫貧人口穩(wěn)在輸入地。三是對于農(nóng)村婦女、輕中度殘疾人等弱勞力、半勞力和無法外出的脫貧人口，組織其通過公益性崗位、幫扶車間、以工代賑等方式拓展就業(yè)，吸納更多脫貧人口家門口就業(yè)。

　　第三，著力壯大脫貧地區(qū)縣域經(jīng)濟，大力發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟?？h域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，要以縣域為重要載體，發(fā)揮好縣域輻射帶動鄉(xiāng)村的作用，促進脫貧地區(qū)整體發(fā)展。統(tǒng)籌培育本地支柱產(chǎn)業(yè)和承接外地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，充分利用勞動力資源，以縣域為主陣地發(fā)展就業(yè)帶動能力強的縣域富民產(chǎn)業(yè)，圍繞“一縣一業(yè)”，打造具有地方特色的區(qū)域公共品牌。積極引導(dǎo)從農(nóng)村走出去的人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，利用經(jīng)濟發(fā)展帶動基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、公共服務(wù)升級改善、人才資金等要素回流，提升縣域綜合承載能力，增強脫貧地區(qū)特別是重點幫扶縣發(fā)展的內(nèi)生動力和活力。農(nóng)村集體經(jīng)濟是守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線的基礎(chǔ)支撐，要全面加強和充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟的帶動和兜底作用。盤活農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，健全聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制，避免簡單的入股分紅，引導(dǎo)農(nóng)戶特別是脫貧戶和監(jiān)測對象有效嵌入產(chǎn)業(yè)鏈中，實現(xiàn)脫貧人口就地就近就業(yè)，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的紅利更多更公平地惠及全體成員。對脫貧攻堅期間形成的新集體資產(chǎn)確權(quán)和移交，注重發(fā)揮經(jīng)營性資產(chǎn)的增收效益，積極探索公益性資產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展機制，促進村集體資產(chǎn)保值增值。在集體經(jīng)濟收益分配環(huán)節(jié)，根據(jù)經(jīng)營情況向困難成員傾斜，使他們在已有政策性兜底保障基礎(chǔ)上，進一步獲得集體經(jīng)濟收益的托底支持，形成守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線的長效機制。

　　第四，著力加強和完善兜底保障政策。按照基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性要求，進一步完善兜底保障政策體系。一要強化防返貧動態(tài)監(jiān)測機制，做到精準識別。精準識別監(jiān)測對象是兜底保障政策發(fā)揮作用的前提，也是維護社會公平正義的需要。為此，要加快推動制定統(tǒng)一的救助對象和低收入人口識別標準與認定辦法，簡化優(yōu)化認定程序，審核確權(quán)下放，提高識別效率；建立區(qū)域內(nèi)幫扶信息跨部門分享利用機制，促進跨部門信息交換共享、數(shù)據(jù)分析比對，主動發(fā)現(xiàn)、跟蹤監(jiān)測、及時預(yù)警困難群眾返貧致貧風(fēng)險，提升政策干預(yù)的前瞻性，增強幫扶救助的時效性。二要加強對重點人群兜底保障。推動兜底保障政策逐步銜接與平滑過渡，強化兜底保障的制度性供給，對符合條件的防返貧監(jiān)測對象予以政策疊加幫扶，有效防止規(guī)模性返貧。三要合理設(shè)置保障標準。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平逐步提高保障標準，既要避免陷入福利陷阱、形成新的“懸崖效應(yīng)”，又要切實兜住民生底線。四要加快健全分層分類的社會救助體系。一方面，要立足于社會救助制度的兜底性、基礎(chǔ)性功能定位，完善基于收入、支出以及急難等因素返貧致貧人口的救助制度；另一方面，在加強物質(zhì)救助的基礎(chǔ)上，強化服務(wù)類社會救助供給，通過政府購買服務(wù)等方式動員和引導(dǎo)社會組織參與社會救助，探索發(fā)展型、關(guān)愛型救助。

　?。ū疚南祰易匀豢茖W(xué)基金重點項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中政府與市場的關(guān)系及協(xié)調(diào)研究”〔71933004〕階段成果）