慈善法修改背后： 互助籌款平臺亂象頻出后 慈善組織和個人求助監(jiān)管應(yīng)向何方？

　　慈善法修改本周將再次審議。12月22日，全國人大常委會法工委發(fā)言人記者會透露，修改決定草案主要修改包括完善合作開展公開募捐的規(guī)定、明確個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺需經(jīng)國務(wù)院民政部門指定等。

　　慈善法自2016年實(shí)施6年多后便迎來修改流程，不過在10月第二次審議時“大修”變“小修”，增改幅度減半。修改原因與近年慈善行業(yè)內(nèi)發(fā)生的社會爭議事件有關(guān)，如借互聯(lián)網(wǎng)爆發(fā)的水滴籌、輕松籌等個人互助籌款平臺亂象，以及一連串的基金會為個人大病籌款中發(fā)出現(xiàn)的問題。僅在9月、10月，便接連發(fā)生了兒慈會9958項(xiàng)目“地方負(fù)責(zé)人”卷走千萬救命錢等多起爭議事件，修改決定草案對此皆有回應(yīng)。

　　如何防范惡性事件風(fēng)險(xiǎn)？如何規(guī)制個人求助？如何完善全鏈條監(jiān)督機(jī)制？成都商報(bào)-紅星新聞記者采訪了多位學(xué)者、律師、一線基金會秘書長，探討慈善法修改方向。

　　擬嚴(yán)格規(guī)制個人求助

　　網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺義務(wù)

　　個人大病救助是近年慈善行業(yè)屢次卷入風(fēng)波的焦點(diǎn)領(lǐng)域。此次修法最引人關(guān)注的就是擬填補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)個人求助法治空白，首次將個人求助行為與網(wǎng)絡(luò)平臺納入慈善法規(guī)范并授權(quán)主管部門制定相關(guān)政策。

　　個人求助活動區(qū)別于慈善募捐和非法的個人募捐。北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心主任金錦萍向記者表示，這兩種行為除了發(fā)起主體不同，更重要的是目的不同，慈善募捐強(qiáng)調(diào)公益性，與為特定的人的困境的解除有本質(zhì)區(qū)別。據(jù)中青報(bào)報(bào)道，2016年慈善法草案審議時，十二屆全國人大法律委員會表示，個人求助不屬于慈善活動，不受慈善法調(diào)整?，F(xiàn)行慈善法附則第一百一十條為個人在一定范圍內(nèi)求助、開展群眾性互助互濟(jì)活動提供了法律依據(jù)。清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、公益慈善研究院副院長賈西津向記者表示，個人求助不屬于公益目的，現(xiàn)在擬在附則中專門增加一條，是為了回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題，重申一下一般民法責(zé)任。

　　偽造病歷、虛構(gòu)家庭條件……各種“詐捐”事件始終困擾著網(wǎng)絡(luò)上的個人求助。2018年，愛心籌、輕松籌和水滴籌三大平臺在民政部的指導(dǎo)下，發(fā)布倡議書和自律公約，2020年再次升級，包括加強(qiáng)信息審核、信息公示、資金監(jiān)管，約束員工和合作伙伴。據(jù)12月22日的記者會介紹，草案一方面擬要求求助人和信息發(fā)布人應(yīng)當(dāng)對信息真實(shí)性負(fù)責(zé)，不得通過虛構(gòu)、隱瞞事實(shí)等方式騙取救助。

　　另一方面明確從事個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的平臺應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院民政部門指定，對通過其發(fā)布的求助信息真實(shí)性進(jìn)行查驗(yàn)。針對網(wǎng)絡(luò)求助，擬明確從事個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的平臺應(yīng)當(dāng)對通過其發(fā)布的求助信息真實(shí)性進(jìn)行查驗(yàn)。同時，擬授權(quán)國務(wù)院民政部門會同網(wǎng)信、工業(yè)和信息化等部門制定具體管理辦法。

　　個人求助信息發(fā)布平臺多種多樣，是否都需要擔(dān)責(zé)？修訂草案中的“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者”在修正草案中改為“個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺”，但“個人網(wǎng)絡(luò)求助平臺”是什么還不明確。對此，北京春苗慈善基金會秘書長崔瀾馨建議，可以將平臺分為兩種，有收費(fèi)的比如輕松籌、水滴籌，就需要有信息真實(shí)性查驗(yàn)的義務(wù)。不收費(fèi)的平臺，比如發(fā)朋友圈、個人微博、小紅書，按照工信部相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)平臺管理規(guī)定即可。

　　明確公益性定義

　　避免慈善組織為特定個人募捐

　　個人求助和慈善募捐的區(qū)別還涉及到受益人的問題。許多慈善組織為個人大病救助發(fā)起募捐。金錦萍和賈西津曾表示，慈善組織為特定個人發(fā)起募捐活動違背了公益性原則。對于此次修法，她們進(jìn)一步建議明確公益性定義。金錦萍指出，多次慈善領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，癥結(jié)均在于現(xiàn)行慈善法沒有明確公益性定義，使得公益募捐有演化為非法集資的風(fēng)險(xiǎn)。

　　立法者已經(jīng)在措辭中體現(xiàn)了不特定個人原則。通過慈善法的十二屆全國人大四次會議的秘書處法案組副組長闞珂接受《人民日報(bào)》采訪時曾表示，慈善法沒有對慈善下明確定義。按照該法第八條的規(guī)定，慈善組織開展慈善活動的受益對象是“社會”?！懊嫦蛏鐣彼膫€字是在特意增加的，有特定的含義：將學(xué)術(shù)用語“不特定大多數(shù)人群”轉(zhuǎn)化成了法律語言“面向社會”。慈善組織按照其章程、宗旨，面向不特定的大多數(shù)人提供幫助，而且不得有關(guān)聯(lián)關(guān)系。早在2001年發(fā)布的公益事業(yè)捐贈法釋義也曾指出，公益事業(yè)要求其受益人是不特定的個人或人群。北京新陽光慈善基金會秘書長劉正琛此前接受記者采訪時認(rèn)為，慈善組織幫助遴選出來的特定患者募捐，和從資金池中直接資助遴選出來的患者，沒有本質(zhì)的差別，關(guān)鍵是這些特定患者要經(jīng)過公平的程序遴選，但是這對公益組織規(guī)范運(yùn)營的要求很高。

　　規(guī)范大量“加盟”

　　擬強(qiáng)化公募慈善組織的管理責(zé)任

　　此次修法擬強(qiáng)化具有公開募捐資格的慈善組織分享公募權(quán)時的主體責(zé)任。我國對于慈善組織公募資質(zhì)審批嚴(yán)格，有公募資質(zhì)的慈善組織數(shù)量遠(yuǎn)小于從事相關(guān)活動的社會組織數(shù)量。慈善法第二十六條規(guī)定，不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。在網(wǎng)絡(luò)平臺募捐項(xiàng)目的信息展示中，兩者通常體現(xiàn)為“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”和“收款機(jī)構(gòu)”。

　　金錦萍認(rèn)為，公募基金會大規(guī)模分享公募權(quán)是下一步慈善領(lǐng)域出現(xiàn)集中性事件的一大隱患。她贊同強(qiáng)化具有公開募捐資格的慈善組織分享公募權(quán)時的主體責(zé)任。

　　此次修法，第二十六條擬加入一款，慈善組織應(yīng)當(dāng)對合作方進(jìn)行評估，并在募捐方案中載明合作方的相關(guān)信息，在“法律責(zé)任”部分，還對未評估合作方或載明相關(guān)信息的擬明確罰則。據(jù)21日發(fā)布會，修改決定草案還加入“簽訂書面協(xié)議”、“并對合作方的相關(guān)行為進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，對合作募得的款物進(jìn)行財(cái)務(wù)核算和管理”的要求。

　　不過，多位在一線的公募基金會負(fù)責(zé)人向記者表示，公募機(jī)構(gòu)分享公募權(quán)時，權(quán)益少，義務(wù)和責(zé)任過重。一位副秘書長表示，法律沒有相應(yīng)配套支持，或可加入行政部門的力量，與公開募捐的慈善組織共同管理分享公募權(quán)的合作方。

　　對于慈善組織長期公信力偏弱的問題，在強(qiáng)化監(jiān)管和信息透明度上，此次修法還有多處體現(xiàn)。草案在“監(jiān)督管理”“法律責(zé)任”兩章對于各方的責(zé)任有多處細(xì)化強(qiáng)化。如，對于公募慈善組織對公募活動或者慈善項(xiàng)目的實(shí)施情況信息公開，增加“詳細(xì)”公開的措辭。

　　監(jiān)管不足和監(jiān)管過度并存

　　有專家建議引入公益訴訟制度

　　2020年的慈善法執(zhí)法檢查報(bào)告指出，監(jiān)管不足和監(jiān)管過度并存。北京市致誠律師事務(wù)所律師何國科一直呼吁慈善領(lǐng)域采取更多監(jiān)管方法和創(chuàng)新，完善整體的監(jiān)督機(jī)制。他表示，目前整個慈善領(lǐng)域的主管部門為民政部門，但是民政部門管理所有事情并不科學(xué)、不合理，民政部門工作人員可能欠缺相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域知識，很難進(jìn)行管理、服務(wù)、指導(dǎo)。

　　同時，何國科指出，民政部門的監(jiān)管手段有限，很多時候僅有非處罰措施，哪怕違法違規(guī)情形已經(jīng)嚴(yán)重侵害了公眾的利益，可能也只能責(zé)令改正，社會效果更有限。此次修法擬明確各工信、公安、國家安全、財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、網(wǎng)信、金融監(jiān)督、教育、科技、文化、衛(wèi)生健康、體育、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療保障等各部門機(jī)關(guān)職責(zé)。據(jù)《法治日報(bào)》報(bào)道，10月22日全國人大常委會分組審議慈善法修正草案時，多位委員建議引入檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度。

　　何國科指出，慈善領(lǐng)域是典型的公共利益聚集地，慈善領(lǐng)域的重大事件也能引發(fā)社會公眾的廣泛關(guān)注，目前存在很多捐贈虛假宣傳等沒有明確受害主體但侵害公共利益的現(xiàn)象。這為公益訴訟介入慈善領(lǐng)域，提供了法理上的基礎(chǔ)。同時，互聯(lián)網(wǎng)捐贈當(dāng)中大量是小額的、個體的，個體維權(quán)動力不足。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，慈善組織會在很多情況下處于相對弱勢的狀態(tài)，公益訴訟可能被人利用，起不到保護(hù)慈善主體或保護(hù)慈善文化的作用，反而是消極的、破壞性的。還有聲音認(rèn)為，此前確立的公益訴訟制度都經(jīng)過了長時間專題調(diào)研和試點(diǎn)，目前時機(jī)或還不夠成熟。

　　成都商報(bào)-紅星新聞記者 胡伊文北京報(bào)道