作者：秦前紅、李世豪（武漢大學(xué)法學(xué)院教授、憲法行政法博士研究生）

　　包含實質(zhì)性化解行政爭議在內(nèi)的行政檢察監(jiān)督理論具有“穿透式”特性，是新時代法律監(jiān)督理念在行政檢察領(lǐng)域的細化?！按┩甘健北O(jiān)督本是針對互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險治理所提出的特定概念，檢察機關(guān)基于對檢務(wù)實踐的經(jīng)驗總結(jié)與前瞻，可將此概念運用到行政檢察領(lǐng)域當(dāng)中。

　　行政檢察是“四大檢察”重要組成部分，做實行政檢察是加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督的重要內(nèi)容，也是推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化和堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的重要途徑。新時代法律監(jiān)督理念較諸傳統(tǒng)檢察理念更加注重時代性、體系性并突出“法律監(jiān)督”的屬性。筆者認為，當(dāng)前，包含實質(zhì)性化解行政爭議在內(nèi)的行政檢察監(jiān)督理論具有“穿透式”特性，是新時代法律監(jiān)督理念在行政檢察領(lǐng)域的細化。“穿透式”監(jiān)督本是針對互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險治理所提出的特定概念，檢察機關(guān)基于對檢務(wù)實踐的經(jīng)驗總結(jié)與前瞻，可將此概念運用到行政檢察領(lǐng)域當(dāng)中。

　　“穿透式”監(jiān)督理念

　　對“穿透式”監(jiān)督理念內(nèi)涵的解析，可以從“穿透”和“監(jiān)督”兩方面著手。金融法治領(lǐng)域，“穿透”原是描述性用語，在行政檢察中借鑒該詞，主要是想體現(xiàn)“穿透”不囿于事物表象的特點，要“撥開云霧見天日”，強調(diào)對事物內(nèi)部、原始、深層次的問題的逐層剖析?！氨O(jiān)督”則是指憲法賦予檢察機關(guān)的“法律監(jiān)督”職權(quán)，作為法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察院為維護國家法制的統(tǒng)一和法律的正確實施，可以用法律規(guī)定的手段對法律實施情況進行檢查督促。從目的上說，“穿透式”行政檢察監(jiān)督針對的是傳統(tǒng)的單一訴訟監(jiān)督思維模式難以解決的司法裁判對行政爭議形式化處理的積習(xí)。這種形式處理并不符合新時代社會治理的內(nèi)在邏輯，容易造成司法裁判的合法性與社會性之間的離散，嚴重偏離實質(zhì)正義的精神與理念。故而，“穿透式”行政檢察監(jiān)督的旨趣在于“實質(zhì)法治”，這意味著行政檢察監(jiān)督的目的是發(fā)現(xiàn)和化解實質(zhì)性行政爭議，進而消除不法行政行為的違法效果，而此消除技術(shù)就是所謂的“穿透”。在行政檢察中應(yīng)充分把握“穿透式”監(jiān)督的核心要義，將其作為重要法律監(jiān)督思維工具并加以嫻熟運用，從而充分發(fā)揮其功能，在邏輯與價值互動中實現(xiàn)法律效果、社會效果和政治效果的有機統(tǒng)一。

　　“穿透式”行政檢察監(jiān)督的功能面向

　　“穿透式”監(jiān)督不僅是一種新時代法律監(jiān)督理念，同時也是一種監(jiān)督方式。作為監(jiān)督方式的“穿透式”行政檢察監(jiān)督的主要表征為“一能動三穿透”，即在能動司法檢察觀念指導(dǎo)下，主要面向三個功能維度發(fā)揮穿透效力。

　　一是從監(jiān)督行政審判活動穿透至監(jiān)督行政機關(guān)的行政行為。依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定檢察機關(guān)在履行職責(zé)過程中，既審查行政訴訟的合法性，也監(jiān)督涉訴行政行為的合法性。按照現(xiàn)行法律規(guī)范和制度設(shè)計，對于訴訟監(jiān)督而言，這種監(jiān)督貫穿行政訴訟活動全過程，既有結(jié)果監(jiān)督，也有程序監(jiān)督。具體來看，行政訴訟監(jiān)督包括對生效行政裁判和調(diào)解監(jiān)督、行政審判人員違法行為監(jiān)督、行政執(zhí)行活動監(jiān)督（包括非訴執(zhí)行監(jiān)督）。然而，在社會轉(zhuǎn)型加速的當(dāng)下，行政糾紛日益增多，行政審判中也存在“案結(jié)事未了”、程序空轉(zhuǎn)、就案辦案遮蔽類案漏洞等現(xiàn)象。黨的十八屆四中全會指出，“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該監(jiān)督糾正?！蹦敲?，檢察機關(guān)該如何監(jiān)督行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者怠于履職的行為呢？根據(jù)行政訴訟法第1條規(guī)定：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。”該條實際上反映出了我國行政訴訟主觀訴訟和客觀訴訟屬性相結(jié)合的特點，這也導(dǎo)致了在行政給付之訴、確認之訴中，主客觀訴訟呈現(xiàn)出一定的緊張關(guān)系，有時司法機關(guān)即使完成了合法性審查的形式工作，維護了客觀法秩序，但卻難以實現(xiàn)對行政相對人的主觀權(quán)利的救濟，達不到“案結(jié)事了人和政和”的目標。因此，行政檢察監(jiān)督須具有“穿透性”，而且應(yīng)當(dāng)以“實質(zhì)性化解行政爭議”為穿透中介，實施“一案三查”辦案機制，同時審查司法機關(guān)司法行為有無錯誤，行政機關(guān)行政行為有無違法，行政爭議化解有無可能。

　　二是從個案監(jiān)督穿透到類案監(jiān)督。在行政檢察監(jiān)督案件中，個案不僅是歸納規(guī)則的開始，也是演繹規(guī)則的過程。行政檢察案件總體上體量相對較小，部分案件天然具有引領(lǐng)性與示范性，類案監(jiān)督正是立足于以小見大、以點帶面，通過找尋一定時期有糾偏、創(chuàng)新、進步、引領(lǐng)作用的案件，從而促進解決一個方面、一個領(lǐng)域、一個時期的司法理念、政策導(dǎo)向問題，做到“辦理一件，治理一片”，這正是“穿透式”行政檢察監(jiān)督的目標。在辦理行政檢察案件的過程中，檢察機關(guān)應(yīng)該注重發(fā)揮類案監(jiān)督的集成效應(yīng)，不能唯數(shù)量論，要促進案件數(shù)量和質(zhì)量的平衡，著重突出監(jiān)督效果比，將更多精力放在提升監(jiān)督質(zhì)效上，探索如何實現(xiàn)類案監(jiān)督的效益最大化。雖然類案監(jiān)督在監(jiān)督渠道和手段上具有多樣性，但仍應(yīng)發(fā)揮檢察建議在類案監(jiān)督工作機制中的關(guān)鍵作用。要積極推動類案檢察建議的制發(fā)和適用，對同類情形的案件制發(fā)一份檢察建議，注重精、準、實的辦案效果，力爭讓一個檢察建議堵塞多個漏洞，解決一批問題。同時要明確類案檢察建議的適用條件，抓好落實效果，從而以類案檢察建議為抓手，提升行政檢察的社會治理參與度。

　　三是從類案監(jiān)督穿透到社會治理。檢察機關(guān)肩負維護公共利益之責(zé)，應(yīng)在辦理案件時注重化解行政爭議，開展訴源治理，為加快形成共建共享的基層社會治理新格局發(fā)揮行政檢察優(yōu)勢。當(dāng)下，行政訴訟監(jiān)督案件的一個突出表征是：持續(xù)性糾紛倘若得不到解決，便會衍生一系列社會性問題。例如，在房屋征收補償糾紛中，拆遷區(qū)的當(dāng)事人由于對補償不滿意會提起行政訴訟，而一些案件經(jīng)過一審、二審、再審和抗訴之后發(fā)回重審，再又重走一遍審判程序，但行政爭議始終未獲實質(zhì)性解決。檢察機關(guān)可將行政檢察的視野拓寬到社會治理層面，把培育和弘揚社會主義核心價值觀融入“穿透式”行政檢察監(jiān)督各環(huán)節(jié)。值得注意的是，檢察機關(guān)在辦案中應(yīng)自覺提高對治理問題的警覺性，加強對制度性問題的監(jiān)督，不僅要提升基層檢察機關(guān)行政檢察工作的履職能力，而且要注意督促解決由行政規(guī)范性文件違法而導(dǎo)致的行政爭議頻發(fā)現(xiàn)象，檢察機關(guān)要審視有關(guān)行政規(guī)范性文件是否違反上位法，力圖從根源上解決案件的源頭問題。

　　對“穿透式”行政檢察監(jiān)督邊界的思考

　　盡管“穿透式”監(jiān)督的適用為行政檢察發(fā)展打開了良好局面，但檢察機關(guān)仍需把握好行政檢察發(fā)揮功效的最大限度。

　　一是善于把握檢察機關(guān)的職權(quán)行使邊界。當(dāng)下，“穿透式”行政檢察監(jiān)督的支點在于行政訴訟監(jiān)督。在處理與審判機關(guān)的關(guān)系時，就訴訟案件中的行政爭議化解而言，由于行政檢察具有非終局性和非實體性處理的特點，檢察機關(guān)應(yīng)結(jié)合案情，綜合考慮檢察監(jiān)督與行政審判的職能優(yōu)勢，規(guī)范裁量權(quán)行使，實現(xiàn)有限監(jiān)督、精準監(jiān)督、科學(xué)監(jiān)督。與法院審理環(huán)節(jié)不同的是，申請檢察監(jiān)督的案件絕大部分已經(jīng)作出判決，所以行政檢察工作中，檢察機關(guān)進行監(jiān)督時更要遵從謙抑性、適度性的原則，從而實現(xiàn)法的安定性與正義性的統(tǒng)一。在審前和解階段，檢察院可以嘗試參與爭議審前和解，推動法檢聯(lián)合釋法說理；在行政訴訟階段，檢察機關(guān)也要與法院加強協(xié)作配合，推動行政爭議實質(zhì)性化解。在處理與行政機關(guān)的關(guān)系時，檢察機關(guān)也要恪守邊界。特別是化解“潛在之訴”時，檢察機關(guān)應(yīng)充分尊重行政權(quán)的行使。對于正處于行政復(fù)議過程中的案件，介入一定要慎之又慎，應(yīng)以行政機關(guān)邀請、當(dāng)事人申請為介入前提，或依照與行政機關(guān)之間搭建的糾紛處理機制介入。而且要善于把握監(jiān)督時機、力度、方法，預(yù)估介入監(jiān)督的后果，努力構(gòu)建與政府間的良性互動關(guān)系,形成化解爭議合力。

　　二是善于把握形式法治與實質(zhì)法治的邊界?！按┩甘健毙姓z察監(jiān)督旨在化解實質(zhì)性行政糾紛，實現(xiàn)實質(zhì)正義，從而避免行政審判中機械司法、教條司法帶來的形式主義弊端。在全面依法治國的當(dāng)下，無論是在法律體系的建構(gòu)上還是在法律實施的過程中都不能只偏重強調(diào)“形式法治”，“實質(zhì)法治”也是中國特色社會主義的必然要求。“實質(zhì)法治”反映到行政檢察層面則強調(diào)對于行政爭議的實質(zhì)化解。“形式法治”和“實質(zhì)法治”并非涇渭分明，而是存在內(nèi)在的一致性，二者是“鳥之雙翼，車之兩輪”的關(guān)系，不可偏廢其一。檢察機關(guān)在辦案過程中，不僅應(yīng)在適用形式規(guī)范時嵌入實質(zhì)維度的考量，通過推動形式法治的再實質(zhì)化進而推進爭議的實質(zhì)化解決，同時還應(yīng)強調(diào)的是，在融入相關(guān)實質(zhì)考量的同時，要將程序性思維貫穿于整個行政檢察監(jiān)督的過程中，嚴守程序正義，遵循基本形式邏輯規(guī)則，尊重規(guī)則本身的理性，從而以正當(dāng)程序確保爭議的實質(zhì)解決。最終，“穿透式”行政檢察監(jiān)督能夠在“嚴格司法檢察”與“能動司法檢察”之間保持一種必要的張力，在實質(zhì)性化解糾紛中平衡實現(xiàn)形式法治與實質(zhì)法治。

　　三是善于把握所涉問題合法與否的邊界。實質(zhì)性化解行政爭議是當(dāng)前檢察機關(guān)行政檢察監(jiān)督大力追求的目標，但這項目標應(yīng)當(dāng)在全面依法治國的統(tǒng)籌下進行，既要做到化解行政爭議，又要做到實現(xiàn)社會主義法治價值。行政檢察監(jiān)督的啟動要件應(yīng)圍繞行政訴訟審判和執(zhí)行行為的合法性、行政行為的合法性與合理性問題展開，以關(guān)聯(lián)性為界限，不超出法律的必要界限。從實踐來看，行政檢察監(jiān)督的申請人有的訴訟能力弱，申訴的事實和法律依據(jù)不明確，檢察機關(guān)釋法說理和息訴力度亦需加強。有些行政糾紛只是當(dāng)事人主觀意義上的“冤情”，未必合法合理，無休止的訴訟不僅浪費司法資源，而且會損害司法公信力。因此，檢察機關(guān)既要善于發(fā)揮行政檢察的法律專業(yè)性，以法治方式解決行政爭議，又要兼顧法律化的社會主義道德，適度對當(dāng)事人進行人文關(guān)懷，在做好釋法說理的同時給當(dāng)事人以有效的指引，以依法、有效化解糾紛。