作者：蔡之兵（中央黨校〔國家行政學(xué)院〕習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授）

　　《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》）提出，要形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局。黨的十八大以來，我國國土空間開發(fā)保護(hù)制度初步建立、高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局逐漸形成，構(gòu)建國土空間保護(hù)新格局取得顯著成績，但也面臨一些必須著力解決的突出問題，如耕地減少、資源開發(fā)強(qiáng)度大、空間布局和結(jié)構(gòu)不合理等。加快推動(dòng)國土空間開發(fā)保護(hù)新格局的形成，需要著力提高國土開發(fā)的質(zhì)量、增強(qiáng)國土保護(hù)內(nèi)生動(dòng)力、確保國土開發(fā)與保護(hù)相互支撐。

　　提高國土開發(fā)質(zhì)量

　　過去幾十年，國土空間的開發(fā)有力支撐了我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。隨著人均GDP超過1萬美元，我國進(jìn)入新的發(fā)展階段并確立了高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，這就要求進(jìn)一步提高國土開發(fā)的質(zhì)量。

　　提高國土開發(fā)的質(zhì)量，推進(jìn)國土修復(fù)是前提。一方面，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，遵循自然生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮大自然的自我修復(fù)能力。另一方面，堅(jiān)持科學(xué)治理，圍繞增強(qiáng)國土空間承載能力，系統(tǒng)梳理區(qū)域生態(tài)問題隱患，分區(qū)分類施策，不斷加大重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)修復(fù)力度，合理運(yùn)用相關(guān)措施，推進(jìn)國土整治和修復(fù)。

　　提高國土開發(fā)的質(zhì)量，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式是保障。必須堅(jiān)持人口資源環(huán)境相均衡的發(fā)展思路，加快構(gòu)建綠色低碳發(fā)展方式。一方面，將綠色發(fā)展理念貫穿三大產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、推進(jìn)工業(yè)綠色升級(jí)、提高服務(wù)業(yè)綠色發(fā)展水平、發(fā)展壯大綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)和構(gòu)建綠色供應(yīng)鏈；另一方面，以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，推動(dòng)綠色發(fā)展對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體系的全面覆蓋，鼓勵(lì)各地根據(jù)自身自然稟賦、發(fā)展現(xiàn)狀、功能定位等實(shí)際情況，科學(xué)制定發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)城鄉(xiāng)空間承載能力。

　　提高國土開發(fā)的質(zhì)量，必須提升城市化地區(qū)的發(fā)展效率。城鎮(zhèn)是承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的主要空間類型，應(yīng)把支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集聚人口的政策進(jìn)一步向城市化地區(qū)聚焦，穩(wěn)步推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)以及黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展等重大區(qū)域戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，提升城市群發(fā)展的協(xié)同性。

　　增強(qiáng)國土保護(hù)內(nèi)生動(dòng)力

　　《建議》提出要逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局。后兩者的功能定位決定了他們的發(fā)展模式和發(fā)展收益必然與城市化地區(qū)存在較大差異，需要通過科學(xué)合理的引導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制激發(fā)這類地區(qū)保護(hù)國土空間的積極性。

　　從發(fā)展模式看，應(yīng)對(duì)不同區(qū)域?qū)嵤┎町惢目己朔绞?。區(qū)域發(fā)展考核制度是影響地方政府行為決策的重要因素。隨著主體功能區(qū)框架的建立，不同主體功能區(qū)理應(yīng)接受不同導(dǎo)向、不同內(nèi)容、不同要求的考核。就城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局而言，應(yīng)根據(jù)三大空間格局不同的功能定位、發(fā)展目標(biāo)、自然稟賦，盡快構(gòu)建新的發(fā)展考核制度體系，探索綠色GDP、生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）等新的考核指標(biāo)，確立對(duì)同類型地區(qū)進(jìn)行比較的考核機(jī)制。

　　從發(fā)展收益看，應(yīng)積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。除了考核制度外，影響區(qū)域發(fā)展行為的關(guān)鍵因素是發(fā)展利益。相比于城市化地區(qū)，承擔(dān)非經(jīng)濟(jì)功能的地區(qū)尤其是生態(tài)功能區(qū)往往面臨正外部性難以得到合理補(bǔ)償?shù)睦Ь?，未來需通過生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制來提高其發(fā)展收益。盡快建立全國統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算和評(píng)價(jià)體系，規(guī)范化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算過程，為此類地區(qū)獲得合理的生態(tài)補(bǔ)償提供科學(xué)依據(jù)。鼓勵(lì)與引導(dǎo)生態(tài)功能區(qū)與農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)依托自身稟賦，采取市場化發(fā)展思路、多樣化發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展路徑，拓展生態(tài)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，提高生態(tài)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的附加值，不斷提高自身發(fā)展收益。

　　確保國土開發(fā)與國土保護(hù)相互支撐

　　保護(hù)是為了實(shí)現(xiàn)更高水平的開發(fā)、開發(fā)是為了實(shí)現(xiàn)更有能力的保護(hù)，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局，必須立足整體系統(tǒng)思維，確保國土開發(fā)與國土保護(hù)相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)、相互支撐。

　　強(qiáng)化國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)性。國土空間規(guī)劃在國土空間治理和可持續(xù)發(fā)展中起著基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的引領(lǐng)作用，是明確不同區(qū)域發(fā)展定位和功能屬性的根本工具。黨的十八大以來，為有效破解不同發(fā)展規(guī)劃相互“打架”現(xiàn)象，黨中央已明確要求建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系。針對(duì)促進(jìn)開發(fā)國土與保護(hù)國土相互支撐的要求，“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系在理念上應(yīng)堅(jiān)持全國一盤棋的整體架構(gòu)，在導(dǎo)向上應(yīng)充分體現(xiàn)不同區(qū)域的不同利益訴求，在思路上應(yīng)落實(shí)全域全要素管控制度。

　　強(qiáng)化國土用途管制的約束性。通過國土空間用途管制制度，可以保證不同類型國土空間能夠按照功能定位制定發(fā)展戰(zhàn)略。一方面，健全“指標(biāo)+空間+清單”的用途管制制度，強(qiáng)化“三區(qū)”空間管理，建立生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線管制制度，明確各類空間的責(zé)任主體、管控措施等；另一方面，充分利用衛(wèi)星遙感、人工智能、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，加快建成陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提升對(duì)國土空間的實(shí)時(shí)和長期監(jiān)測能力。

　　強(qiáng)化利益補(bǔ)償政策的融合性。實(shí)現(xiàn)開發(fā)型區(qū)域與保護(hù)型區(qū)域的融合發(fā)展，必須加快構(gòu)建區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制。一方面，完善縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，中央和省級(jí)財(cái)政參照生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果、生態(tài)保護(hù)紅線面積等因素，完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配機(jī)制，提高保護(hù)型區(qū)域的收益水平。另一方面，建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)生態(tài)產(chǎn)品供給地和受益地按照自愿協(xié)商原則，綜合考慮生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果、生態(tài)產(chǎn)品實(shí)物量及質(zhì)量等因素，開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。探索非貨幣補(bǔ)償型的異地開發(fā)合作模式，鼓勵(lì)生態(tài)產(chǎn)品供給地和受益地共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。