作者：涂圣偉（中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所）

　　我國(guó)城鎮(zhèn)化是在人口和地理超大規(guī)?；A(chǔ)上推進(jìn)的，縣城聯(lián)城結(jié)鄉(xiāng)、承上啟下，對(duì)于保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)暢通和城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定至關(guān)重要。今年5月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出要因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，為實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。當(dāng)前，城鄉(xiāng)分界日趨模糊、商品和要素交換更加頻繁，縣城在城鄉(xiāng)體系中的地位上升是必然的。以縣城為重要載體是現(xiàn)階段推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然選擇，關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量和鄉(xiāng)村振興進(jìn)度成效。

　　縣城地位上升具有必然性

　　以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，并不意味著我國(guó)城鎮(zhèn)化空間格局要推倒重來(lái)，也不是只發(fā)展縣城而不發(fā)展大中城市。促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一以貫之的方向。不論從城鎮(zhèn)化率還是城鎮(zhèn)化質(zhì)量來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程都尚未完成。優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)，既要發(fā)展承載功能強(qiáng)、集聚效率高、輻射作用大的城市群、都市圈，也要分類(lèi)引導(dǎo)大中小城市發(fā)展方向和建設(shè)重點(diǎn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。就此看，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，與推動(dòng)城市群建設(shè)、大中城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興是并行不悖的，縣城的建設(shè)和發(fā)展有其不可替代的重要作用。

　　一是適應(yīng)大規(guī)模人口定居安居的現(xiàn)實(shí)需求。我國(guó)人口發(fā)展正在經(jīng)歷前所未有的大轉(zhuǎn)折，人口總量、結(jié)構(gòu)變化以及城鄉(xiāng)區(qū)域流動(dòng)，特別是從大規(guī)模流動(dòng)遷徙到逐步定居安居，將推動(dòng)城鄉(xiāng)形態(tài)加快重塑，并深刻改變城市間的競(jìng)合態(tài)勢(shì)，成為影響城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵變量。以農(nóng)民工群體為例，據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)流動(dòng)人口達(dá)3.75億人，其中很大一部分是農(nóng)民工，農(nóng)民工中新生代又占到近一半。相比老一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工大多缺乏從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)和技能，既難以在就業(yè)生活的大城市落戶，又不太愿意回鄉(xiāng)村，伴隨年齡增長(zhǎng)和婚育需求，在何處安家的問(wèn)題現(xiàn)實(shí)而緊迫。由于大中城市落戶成本越來(lái)越高，作為“城尾鄉(xiāng)頭”的縣城將成為他們定居安居的重要選擇。然而，在傳統(tǒng)發(fā)展模式下，縣城既難以融入大城市發(fā)展，也無(wú)法享受與鄉(xiāng)村發(fā)展同等的支持政策，事實(shí)上有邊緣化和功能虛化趨勢(shì)，承載經(jīng)濟(jì)和人口的功能普遍不強(qiáng)。為此，要緩解超大特大城市人口過(guò)度集聚問(wèn)題，更好地滿足大規(guī)模流動(dòng)人口就業(yè)安家需求，亟須加快推進(jìn)縣城建設(shè)。

　　二是暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的內(nèi)在要求。暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，本質(zhì)上在于構(gòu)建起城鄉(xiāng)共生關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)異質(zhì)性空間的要素對(duì)流、產(chǎn)業(yè)耦合和供需適配。不論是推動(dòng)城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，還是提高公共服務(wù)配置效率，都離不開(kāi)縣城的重要載體作用。具體看，縣城是城鄉(xiāng)要素跨界配置的天然載體，增強(qiáng)縣城綜合功能，有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置，促進(jìn)土地、資本、技術(shù)、信息等向農(nóng)村良性匯聚，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。再者，縣城的加快發(fā)展，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)間生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)的良性循環(huán)，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和溢出效應(yīng)，帶動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化和市場(chǎng)化發(fā)展。此外，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)只有在充分考慮不同區(qū)域人口密度的基礎(chǔ)上，才會(huì)更加高效，否則就可能造成不必要的閑置浪費(fèi)。我國(guó)農(nóng)村形態(tài)仍在不斷變化，平均人口數(shù)量少，公共設(shè)施配置成本高，基于縣域來(lái)統(tǒng)籌配置公共資源會(huì)更為合理。

　　三是擴(kuò)大內(nèi)需的重要潛力空間。我國(guó)縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的近30%，5億農(nóng)村人口中的大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)，縣城建設(shè)是統(tǒng)籌穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、推改革、惠民生的重要結(jié)合點(diǎn)，不論是擴(kuò)大投資還是促進(jìn)消費(fèi)，都蘊(yùn)藏著巨大潛力。目前，我國(guó)多數(shù)縣城在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、市政設(shè)施、人居環(huán)境和產(chǎn)業(yè)配套等方面存在短板弱項(xiàng)，難以充分滿足縣域居民的經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。加快推進(jìn)縣城建設(shè)，有利于精準(zhǔn)擴(kuò)大當(dāng)期有效投資；同時(shí)，縣城公共設(shè)施的有效改善，又可以提升產(chǎn)業(yè)承載能力，增加居民就業(yè)增收機(jī)會(huì)，進(jìn)而促進(jìn)居民消費(fèi)，形成乘數(shù)效應(yīng)。再者，推進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸、公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋，也可以為城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費(fèi)提供保障，促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)和投資增長(zhǎng)。

　　提升縣城發(fā)展質(zhì)量

　　我國(guó)縣城建設(shè)總體滯后、縣域經(jīng)濟(jì)普遍不發(fā)達(dá)是客觀現(xiàn)實(shí)，這與過(guò)去多年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是分不開(kāi)的。我國(guó)縣城數(shù)量大、類(lèi)型多，發(fā)展路徑各不相同，不可能有統(tǒng)一模式，必須尊重縣城發(fā)展規(guī)律，因縣施策、分類(lèi)發(fā)展，在全面提升縣城基礎(chǔ)設(shè)施水平和公共服務(wù)能力的基礎(chǔ)上，通過(guò)“育產(chǎn)”“化人”“活地”，全面提升縣城綜合承載能力。

　　一是“育產(chǎn)”，培育本地化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。產(chǎn)業(yè)是縣城建設(shè)發(fā)展的根基。但是，縣域經(jīng)濟(jì)該怎么發(fā)展，縣城產(chǎn)業(yè)如何培育，長(zhǎng)期以來(lái)困擾著地方發(fā)展。當(dāng)前，多數(shù)大中城市產(chǎn)業(yè)成熟度不高，發(fā)展極化效應(yīng)大于輻射效應(yīng)，對(duì)縣城資源要素存在虹吸，寄希望于承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移做強(qiáng)縣城產(chǎn)業(yè)并不現(xiàn)實(shí)；同時(shí)，多數(shù)縣城組織和配置資源能力不強(qiáng)，在招商競(jìng)爭(zhēng)中不具備優(yōu)勢(shì)，與周邊大中城市進(jìn)行產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、片面追求“高精尖”更不會(huì)有出路。為此，縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展只能尋求與大中城市的產(chǎn)業(yè)差異化優(yōu)勢(shì)，發(fā)展壯大本地化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。所謂本地化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，就是利用本地資源或服務(wù)本地發(fā)展需求所形成的產(chǎn)業(yè)。比如，一些有豐富特色農(nóng)產(chǎn)品資源的縣城，可以以“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”為抓手，培育農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)集群，延伸產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，提升產(chǎn)業(yè)附加值；同時(shí)，可以圍繞服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展，培育壯大農(nóng)資供應(yīng)、技術(shù)集成、倉(cāng)儲(chǔ)物流、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

　　二是“化人”，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口有序流動(dòng)和全面融入。人口雙向有序流動(dòng)和全面融入是城鄉(xiāng)融合的基本特征，也是未來(lái)發(fā)展的必然趨勢(shì)。不論進(jìn)城人群，還是下鄉(xiāng)人群，都能公平公正地享受公共資源和社會(huì)福利，全面參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活，實(shí)現(xiàn)社會(huì)接納和心理認(rèn)同，這是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的應(yīng)有之義?？h城是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化的重要載體，也是城市人口入鄉(xiāng)發(fā)展的重要支撐，要加快完善相關(guān)支持政策，全面提升縣城集聚、承載和服務(wù)人口的能力。一方面，全面落實(shí)取消縣城落戶限制政策，建立健全全省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，完善基本公共服務(wù)均等化機(jī)制、農(nóng)村資產(chǎn)和權(quán)益退出機(jī)制，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓其真正融入縣城、安居縣城；另一方面，建立健全縣城對(duì)城市人口下鄉(xiāng)的服務(wù)保障機(jī)制，在其參與村民自治、有序獲得農(nóng)村土地相關(guān)權(quán)益等方面加快探索步伐，強(qiáng)化權(quán)益保障和有效激勵(lì)，讓其留得住、發(fā)展好。

　　三是“活地”，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置。土地是縣城發(fā)展最為基礎(chǔ)的要素，也是縣城發(fā)展可以充分挖潛的空間。目前，不少縣城土地資源緊缺與低效閑置并存，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等項(xiàng)目用地需求得不到滿足，發(fā)展受到限制。推進(jìn)縣城建設(shè)，既要合理安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，保障縣城建設(shè)用地需求，更要深化土地要素市場(chǎng)化配置改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源統(tǒng)籌整合和優(yōu)化配置，提高土地利用效率，釋放土地活力。比如，一些地區(qū)結(jié)合農(nóng)村全域土地整治，將村（社區(qū)）零碎土地指標(biāo)統(tǒng)一歸集后“騰挪”到縣城更優(yōu)質(zhì)的區(qū)域，開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行“飛地抱團(tuán)”，不僅滿足了縣城用地需求，也增加了村集體和農(nóng)民收入。同時(shí)，應(yīng)支持有條件的地方穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，有效盤(pán)活和高效利用土地資源，為縣城和鄉(xiāng)村發(fā)展注入新動(dòng)能。