數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，數(shù)據(jù)已成為與土地、勞動力、資本、技術(shù)并列的第五大生產(chǎn)要素，被譽(yù)為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的“石油”。確立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理架構(gòu)，促進(jìn)數(shù)據(jù)的持有和收益、利用和流通、開放和共享，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場，解決“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)壁壘”等問題，已成為當(dāng)前我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求。

　　由于數(shù)據(jù)形成過程復(fù)雜、涉及利害相關(guān)人眾多、應(yīng)用場景多變等原因，國家層面難以提供普遍性的制度供給，而地方卻對數(shù)據(jù)規(guī)則有著普遍需求。為了解決這個矛盾，2019年通過的《國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》，選擇在部分地區(qū)進(jìn)行數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法試驗(yàn)，自此推動各地掀起數(shù)據(jù)立法熱潮。截至今年3月，全國已有23地出臺“數(shù)據(jù)相關(guān)條例”（這些條例名稱不盡相同，計有數(shù)據(jù)條例、數(shù)據(jù)應(yīng)用條例、數(shù)據(jù)發(fā)展促進(jìn)條例等，以下統(tǒng)稱“數(shù)據(jù)條例”）。

　　1.發(fā)展與安全并重，豐富數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系

　　各地數(shù)據(jù)條例延續(xù)網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護(hù)法發(fā)展與安全并重的價值理念，將培育數(shù)據(jù)要素市場、公共數(shù)據(jù)開放共享利用、數(shù)據(jù)安全治理作為共同的關(guān)鍵內(nèi)容。

　　其一，培育數(shù)據(jù)要素市場。培育數(shù)據(jù)要素市場是數(shù)據(jù)條例的重中之重。因?yàn)閿?shù)據(jù)只有流通交易，為更多人所用，才能發(fā)揮最大價值。對此，各地數(shù)據(jù)條例作出創(chuàng)新規(guī)定：建立數(shù)據(jù)要素交易必需的資產(chǎn)評估、登記結(jié)算、交易撮合、爭議解決等市場運(yùn)營制度；保護(hù)市場主體在數(shù)據(jù)處理活動中形成的法定或者約定的財產(chǎn)權(quán)益；推動建立區(qū)域數(shù)據(jù)交易平臺；構(gòu)建安全可信的數(shù)據(jù)流通環(huán)境，打破技術(shù)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的互聯(lián)互通。

　　其二，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放共享利用。公共數(shù)據(jù)開放共享利用是數(shù)據(jù)要素市場的“必要補(bǔ)充”，是數(shù)據(jù)流通交易體系的應(yīng)有之義。對此，各地數(shù)據(jù)條例作出創(chuàng)新規(guī)定：以公共數(shù)據(jù)共享為原則，以公共數(shù)據(jù)不共享為例外；建立公共數(shù)據(jù)目錄，并對外發(fā)布；將公共數(shù)據(jù)分為無條件共享、有條件共享、不予共享三類，同時明確三類共享的適用范圍；統(tǒng)籌建設(shè)一體化、智能化的公共數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)有效流通和共享利用；規(guī)定被授權(quán)運(yùn)營主體可以對授權(quán)運(yùn)營的公共數(shù)據(jù)加工形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，并享有相應(yīng)權(quán)益。

　　其三，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全治理。數(shù)據(jù)可能涉及個人隱私、商業(yè)秘密、國家秘密，其安全治理的重要性不言而喻。對此，各地數(shù)據(jù)條例作出創(chuàng)新規(guī)定：建立數(shù)據(jù)安全責(zé)任制，保障數(shù)據(jù)全生命周期安全；按照“誰所有誰負(fù)責(zé)、誰持有誰負(fù)責(zé)、誰管理誰負(fù)責(zé)、誰使用誰負(fù)責(zé)、誰采集誰負(fù)責(zé)”原則確定安全責(zé)任主體；明確數(shù)據(jù)處理各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)安全保障的范圍邊界和具體要求；建立數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)、重要數(shù)據(jù)目錄管理、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險評估預(yù)警、數(shù)據(jù)安全應(yīng)急處置等機(jī)制；網(wǎng)信、公安、通信等部門在職責(zé)范圍內(nèi)有數(shù)據(jù)安全審查義務(wù)。

　　各地數(shù)據(jù)條例產(chǎn)生了競爭創(chuàng)新效應(yīng)。有的對數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度有所突破，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》提出“數(shù)據(jù)權(quán)益”，規(guī)定自然人對個人數(shù)據(jù)依法享有人格權(quán)益，自然人、法人和非法人組織對其合法處理數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有財產(chǎn)權(quán)益。有的突出地方特色，如《河北省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》專設(shè)京津冀數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展一章，推進(jìn)與京津執(zhí)行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)技術(shù)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)兼容。這些積極的規(guī)則探索，將為國家層面立法提供參考樣本。

　　數(shù)據(jù)條例促進(jìn)了各地大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2022年，我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)1.57萬億元，同比增長18%。全國大數(shù)據(jù)優(yōu)質(zhì)企業(yè)大多聚集在數(shù)據(jù)條例布局和頒布較早的北京、上海、廣州、杭州和深圳。截至2022年8月，全國已成立或擬成立的數(shù)據(jù)交易所（中心）共計46家。2022年，成立一年的上海數(shù)據(jù)交易所完成數(shù)商對接超800家，簽約數(shù)商超500家。2022年，深圳數(shù)據(jù)交易所累計交易額突破12億元。

　　2.確立基礎(chǔ)制度，讓數(shù)據(jù)充分流動起來

　　數(shù)據(jù)條例及其應(yīng)用也存在一些問題，主要是數(shù)據(jù)流通不夠流暢。雖然條例規(guī)定了培育數(shù)據(jù)要素市場的措施，也促進(jìn)了數(shù)據(jù)交易所的建立，但是數(shù)據(jù)流通卻難有明顯成效。這背后的原因很多，其中一個主要原因是上位法的缺失和相關(guān)法律規(guī)定的影響。上位法關(guān)于數(shù)據(jù)收益的規(guī)定不明，導(dǎo)致企業(yè)多不愿將其控制的數(shù)據(jù)交付流轉(zhuǎn)。個人數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)交易中最有價值的，但由于個人信息保護(hù)法“單獨(dú)同意”等規(guī)定，導(dǎo)致個人數(shù)據(jù)難以進(jìn)入流通環(huán)節(jié)。所以，數(shù)據(jù)條例要真正發(fā)揮促進(jìn)數(shù)據(jù)流通的作用，一方面需要上位法的改進(jìn)和配合，另一方面需要通過隱私計算等技術(shù)手段保護(hù)個人隱私，促進(jìn)個人數(shù)據(jù)流通。

　　2022年12月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》發(fā)布，強(qiáng)調(diào)要從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理四個方面加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。數(shù)據(jù)條例未來應(yīng)在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)和收益分配方面進(jìn)行構(gòu)建：在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度方面，探索數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的各自內(nèi)容以及三種權(quán)利之間的關(guān)系；建立數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)制度；推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)使用，加強(qiáng)企業(yè)數(shù)據(jù)供給刺激；探索個人數(shù)據(jù)受托機(jī)制。

　　在數(shù)據(jù)收益分配制度方面，探索初次分配階段規(guī)則，保護(hù)數(shù)據(jù)各參與方收益，推動收益向數(shù)據(jù)價值的創(chuàng)造者合理傾斜，著重保護(hù)數(shù)據(jù)要素參與各方的投入產(chǎn)出收益，依法依規(guī)維護(hù)數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)益；完善二次、三次分配規(guī)則，發(fā)揮政府在數(shù)據(jù)要素收益分配中的引導(dǎo)調(diào)節(jié)作用，關(guān)注公共利益和相對弱勢群體，推動大型數(shù)據(jù)企業(yè)積極承擔(dān)社會責(zé)任，消除“數(shù)字鴻溝”，促進(jìn)共同富裕。

　　同時，要在數(shù)據(jù)流通交易和數(shù)據(jù)安全治理方面有所拓展：在數(shù)據(jù)流通交易制度方面，完善全流程合規(guī)與監(jiān)管規(guī)則體系；構(gòu)建規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易所；建立場內(nèi)和場外交易機(jī)構(gòu)，鼓勵場外交易商進(jìn)入場內(nèi)交易；培養(yǎng)數(shù)據(jù)要素流通和交易服務(wù)生態(tài)；構(gòu)建數(shù)據(jù)安全合規(guī)有序跨境流通機(jī)制。在數(shù)據(jù)安全治理方面，構(gòu)建多方協(xié)同治理的數(shù)據(jù)要素市場治理的機(jī)制和模式，壓實(shí)企業(yè)的數(shù)據(jù)治理責(zé)任。只有不斷進(jìn)行立法改革，確立數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，才能真正解決困擾數(shù)據(jù)流通交易的難題，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展。