治理現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的基本前提和根本保障。公共政策是國家治理不可或缺的重要工具,無論是治理體系還是治理能力的現(xiàn)代化,都離不開政策決策的科學化。有效的公共政策符合社會發(fā)展規(guī)律,有助于政府解決當前階段的問題,化解社會矛盾,又能為未來發(fā)展創(chuàng)造更好條件,從而最終提升政府的公信力。這在我國進入經(jīng)濟新常態(tài)、利益格局進一步多元化背景下尤為重要。正如黨的十九大報告指出的,政府機構(gòu)和行政體制改革歸根結(jié)底是要“轉(zhuǎn)變政府職能……增強政府公信力和執(zhí)行力,建設人民滿意的服務型政府”。

　　盡管各級政府科學決策、依法行政的意識不斷增強,但令人遺憾的是,因公共政策制定或執(zhí)行不當而影響政府公信力的例子卻并不鮮見。比如,“煤改氣”的強力推行及其政策反復就曾受到輿論的廣泛關(guān)注。該政策的初衷是為了治理空氣污染,解決京津冀地區(qū)連續(xù)多年的霧霾問題,但由于影響了部分地區(qū)群眾過冬而不得不緩行和調(diào)整。政策的反復和調(diào)整執(zhí)行不僅帶來政府在輿論上的被動,同樣也造成政策權(quán)威性和政府公信力的受損。但值得注意的是,這一問題并不是孤立的,似曾相識的事例在我們經(jīng)濟社會生活中時常出現(xiàn)。

　　推行這些政策的出發(fā)點是好的,有其現(xiàn)實與長期發(fā)展的需要。那為什么一項“好”的政策在落地時會受阻,在執(zhí)行中出現(xiàn)政策反復?這需要考慮政策本身的有效性、配套政策對核心政策的支撐性、政策利益相關(guān)方對政策的認同性,以及對政策實施的成本與風險估計是否充分等。這些都是政策預評估的必要環(huán)節(jié),應該在政策制定和出臺時予以充分論證和評價。政策(預)評估的缺失或流于形式,加之缺乏聽證會等必要制度保證,帶來了政策執(zhí)行的高成本和政策實施效果受損。由于重政策推出,同時缺少追問實施效果的機制設定,使得無法根據(jù)評估結(jié)果,及時對政策進行相應調(diào)整和完善,從而影響了政策預期目標的實現(xiàn)。即使一些政策進行了實施效果評估,但也較多的是關(guān)注政策的“產(chǎn)出”,如覆蓋范圍、項目數(shù)量等,而缺乏更深入的“結(jié)果”和“影響”的評價,即政策對它所要解決的原始問題的回應程度。

　　政策評估是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。近幾年來,隨著政府對第三方評估、智庫建設和績效評價的強調(diào),政策評估在公共政策決策中的地位不斷提升。盡管如此,與我國經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的現(xiàn)實要求相比,政策評估仍存在一些需要改進的方面。政策評估不僅需要進一步完善評估機制、組織和方法,更重要的是要充分重視政策(預)評估的作用。在政策制定中充分評價和考量政策效應(有效性)、效率(政策成本與風險)、可行性(認同度和執(zhí)行性),從而強化政策的科學性與可執(zhí)行性。政策反復和調(diào)整,加之輿論在現(xiàn)代通信技術(shù)下的放大效應,必然會影響政府公信力。其負面影響必須引起足夠重視,必須從政策過程的源頭進行管控。

　　政策預評估又稱前評估,是在政策出臺前,通過特定的方法和程序,對政策可能的影響和后果進行分析、預測和事前控制,從而提高決策質(zhì)量,降低政策執(zhí)行成本的過程。發(fā)達國家普遍注重在公共政策出臺之前進行預評估,以美國為例,一般會在立法前評估,即在起草新政策的初期階段,評估出臺法規(guī)是否必要、是否合法,怎樣的措施才最有效果和效率。加拿大、日本、韓國、法國等國也同樣重視政策預評估。

　　進行政策預評估或制定一項“好”政策,必須思考以下幾個問題,或進行以下環(huán)節(jié)的評估分析。這包括:政策制定者追求什么?追求是否有效?政策設計是否會被接受,并成功實施?以及政策的成本與風險等。此外,參與者特征、時點選擇、事項特征也需要考慮。

　　政策是有目的的行動,任何政策制定者都要有明確的出發(fā)點和政策目標。在明確目標之后,必須回答:(1)追求是否有效?也就是說政策的目標、措施和預期結(jié)果這些政策要素是否具有內(nèi)在的邏輯性和一致性?是否需要或得到了配套政策的支撐?(2)政策設計是否會被接受,并成功實施?或政策的認可度和可執(zhí)行性。除了考慮政策制定者的政策訴求,要想使政策能成功推行下去,還要考慮政策相關(guān)利益方的訴求(政策的執(zhí)行者、政策受影響者),多吸納社會公眾意見和反饋。通過考慮利益相關(guān)方的訴求以及預期結(jié)果可能對其工作、生活和利益的影響,據(jù)此調(diào)整相關(guān)政策內(nèi)容,從而實現(xiàn)政策執(zhí)行過程中的“人和”。(3)政策的成本與風險。任何政策的決策都要考慮其實施的成本和投入,盡可能以低的成本達到政策目標,既要防止配套政策冗余(浪費),也要避免政策措施不足帶來的前期沉淀損失。同時,也要充分預測政策實施可能的代價和負面影響及嚴重程度,并提出防范風險的措施。一項好的政策,不僅僅是一項可以達到目標的政策,同時也應該是一項低成本和可執(zhí)行的政策。

　　政策評估是決策科學化必不可少的重要組成部分。為確保政策的科學和效率,政策評估應該貫穿于政策的整個過程中。在政策制定時對擬出臺政策進行評估,在政策執(zhí)行時對政策執(zhí)行過程和效果進行評估,最后還要對政策的產(chǎn)出、結(jié)果和影響進行評估。我國當前利益格局的多元化和經(jīng)濟內(nèi)外環(huán)境的復雜化加大了公共決策的難度。政策的相關(guān)利益方由于資源、職能和角色的不同,對待同一政策的看法也不相同,容易產(chǎn)生矛盾和沖突。除了在政策推行過程中加大輿論宣傳、人情執(zhí)法之外,遇到政策實施難、政策遇阻、政策反復,更重要的是要反思政策本身有沒有問題,有沒有在政策實施前進行有效的政策預評估,充分考慮各有關(guān)利益方的意見和訴求。具體而言,就是是否做到了政策制定的優(yōu)化和平衡,優(yōu)化自身(政策制定者),平衡他人(相關(guān)利益方)。同時,在政策執(zhí)行中,要強化過程評估,即對政策在實施過程中各個階段所產(chǎn)生的實際效果和發(fā)揮作用的評價,這是調(diào)整、修正、延續(xù)和終止相關(guān)政策的重要依據(jù)。唯有如此,才能避免政策受阻、政策反復帶來的負面影響,以及政策執(zhí)行中的高成本,從而增強政府決策的科學性,提升政府的公信力和治理能力,滿足新時代全面建設社會主義現(xiàn)代化國家對治理現(xiàn)代化的需求。

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