“先行一步”是中央賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)的重大使命。40年來(lái)，廣東的經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革破局先行一步，追趕發(fā)展先行一步，創(chuàng)新引領(lǐng)先行一步，沒(méi)有辜負(fù)中央的期望。特區(qū)是如何做到先行一步？關(guān)鍵在于特區(qū)善于利用優(yōu)勢(shì)、不斷拓展優(yōu)勢(shì)，牢牢掌握發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。

　　先行優(yōu)勢(shì)不斷動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換

　　曾經(jīng)有一種看法廣為流行——特區(qū)之所以發(fā)展快，靠的是中央給予的優(yōu)惠政策，給誰(shuí)優(yōu)惠政策誰(shuí)都會(huì)發(fā)展快。實(shí)際上，這一看法極其片面。通過(guò)優(yōu)惠政策來(lái)形成政策洼地，從而吸引要素集聚，這是全世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)得以成立的內(nèi)在機(jī)理。我國(guó)在創(chuàng)辦特區(qū)伊始，也遵循這一規(guī)律，給予特區(qū)一些特殊政策，這是經(jīng)濟(jì)特區(qū)最初的先行優(yōu)勢(shì)。但是，特區(qū)并沒(méi)有因此患上政策依賴癥，而是著力發(fā)揮主觀能動(dòng)性，“苦練內(nèi)功”，不斷打破路徑依賴，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換，這是特區(qū)持續(xù)先行的真正“秘訣”。

　　主動(dòng)作為，讓特殊政策“真特殊”。我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)是在特殊時(shí)代背景下設(shè)立的，特區(qū)政策優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮，并不是順理成章之事，而是特區(qū)克服種種困難、“殺出一條血路”的結(jié)果。一方面，面對(duì)外部疑慮不消極應(yīng)對(duì)。1979年，中央50號(hào)文給予廣東試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)等優(yōu)惠政策，但當(dāng)時(shí)西方“鐵幕”剛剛拉開(kāi)，外商基本持觀望態(tài)度，不敢貿(mào)然投資。對(duì)此，廣東通過(guò)各種渠道和形式去做華僑和港澳同胞的工作；制定《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》，穩(wěn)定外商預(yù)期；改善基礎(chǔ)設(shè)施等投資環(huán)境，從而吸引大批外商開(kāi)始投資內(nèi)地。另一方面，面對(duì)內(nèi)部壓力不退縮。特區(qū)在創(chuàng)辦之初是個(gè)新鮮事物，不可避免存在各種看法，包括當(dāng)時(shí)有些部門存在“怕”的思想，不敢放權(quán)。對(duì)此，廣東積極爭(zhēng)取政策，主動(dòng)要求“真特殊、真靈活、真先走”，推動(dòng)各地各部門打破舊的框框，從而讓紙上的政策變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)實(shí)踐。

　　積極改革，將政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為體制優(yōu)勢(shì)。廣東的特區(qū)建設(shè)者一開(kāi)始就認(rèn)識(shí)到，特區(qū)的持續(xù)活力不能總是依賴中央的政策“關(guān)照”（如項(xiàng)目引進(jìn)權(quán)限、信貸支持等），而是要靠自身的改革，從率先形成體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)上獲得發(fā)展的先機(jī)。為此，特區(qū)毅然將中央給予的政策空間轉(zhuǎn)化為改革的空間，率先在改革上破冰前行。如深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)率先在人事干部制度上推行經(jīng)理（廠長(zhǎng)）負(fù)責(zé)制和采用招聘合同制；在土地制度上實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓制度；在基建管理體制上打破政府包辦、行政分配的辦法，實(shí)行評(píng)比招標(biāo)；在財(cái)政制度上改革統(tǒng)收統(tǒng)支制度，擴(kuò)大企業(yè)財(cái)權(quán)；在商業(yè)流通體制上打破地區(qū)、行業(yè)界限；在勞動(dòng)用工和工資制度上打破“鐵飯碗”，推行勞動(dòng)合同制和浮動(dòng)工資制，等等。由此，特區(qū)率先形成市場(chǎng)取向的新體制、新辦法，獲得比其他地區(qū)更強(qiáng)的市場(chǎng)活力。

　　率先轉(zhuǎn)型，將體制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢(shì)。20世紀(jì)90年代，我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)入普遍推進(jìn)階段，特區(qū)所擁有的政策和體制優(yōu)勢(shì)逐步淡化。一時(shí)之間，出現(xiàn)“特區(qū)還特不特，怎么特”等種種議論。對(duì)此，廣東的特區(qū)建設(shè)者沉著冷靜，認(rèn)為特區(qū)面臨的問(wèn)題不是政策“特”不“特”的問(wèn)題，而是率先遇到傳統(tǒng)發(fā)展方式難以為繼的問(wèn)題。為此，特區(qū)率先進(jìn)行發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。如在深圳，1998年亞洲金融危機(jī)對(duì)“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)產(chǎn)生很大沖擊，大量企業(yè)從深圳轉(zhuǎn)移退出。對(duì)此，深圳乘機(jī)在土地、資金和稅收等方面提供大量政策優(yōu)惠來(lái)扶持創(chuàng)新型企業(yè)成長(zhǎng)，并在全國(guó)率先建立孵化器等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，使得一批高科技企業(yè)萌芽發(fā)展。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，包括深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)在內(nèi)的廣東各特區(qū)更是將金融危機(jī)看作“傳統(tǒng)發(fā)展模式之危，科學(xué)發(fā)展模式之機(jī)”，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升自主創(chuàng)新能力。如今，強(qiáng)大創(chuàng)新能力成為特區(qū)的新形象。

　　引領(lǐng)前沿，將創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為牽引地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈協(xié)同發(fā)展的生態(tài)體系優(yōu)勢(shì)。黨的十八大以來(lái)，特區(qū)尤其是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，著力踐行新發(fā)展理念，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)生出強(qiáng)大的創(chuàng)新外溢效應(yīng)，有力整合起珠三角周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈創(chuàng)新鏈，孕育出具有世界競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新生態(tài)體系。這是特區(qū)以“雙區(qū)”建設(shè)為引領(lǐng)、繼續(xù)當(dāng)好新時(shí)代改革開(kāi)放排頭兵的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)所在。

　　優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換背后是戰(zhàn)略定力

　　特區(qū)在先行一步的過(guò)程中，有議論、有質(zhì)疑、有陣痛，還有誘惑，但特區(qū)始終在發(fā)展什么、改革什么等根本性問(wèn)題上保持清醒頭腦，確保改革發(fā)展在正確的航道上前行。

　　堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向不動(dòng)搖——科學(xué)判斷改革走向，抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的牛鼻子來(lái)推進(jìn)改革，不走老路、邪路。特區(qū)擔(dān)負(fù)的改革使命，是以建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為主攻方向，通過(guò)經(jīng)濟(jì)體制改革來(lái)牽引其他各方面的改革，而不是相反。正是把握住這點(diǎn)，特區(qū)經(jīng)受住了改革困惑的考驗(yàn)。比如，改革開(kāi)放初期，特區(qū)面臨姓“社”姓“資”的困擾，出現(xiàn)“飛地論”“租借論”“走私通道論”等非議，以及“緩改革”“舍發(fā)展”等論調(diào)。面對(duì)壓力，廣東提出，要把調(diào)整與改革緊密結(jié)合起來(lái)，做到改革不停頓。同時(shí)，廣東始終明確，特區(qū)是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，不是政治特區(qū)，改革要堅(jiān)持正確方向。21世紀(jì)初，由于粗放型發(fā)展帶來(lái)新的發(fā)展難題，出現(xiàn)所謂的“改革停滯論”“經(jīng)濟(jì)改革結(jié)束論”。面對(duì)新的議論，廣東的特區(qū)建設(shè)者保持清醒頭腦，強(qiáng)調(diào)發(fā)展中的問(wèn)題要用發(fā)展的辦法而不是別的辦法來(lái)解決，要把改革方向統(tǒng)一到一心一意謀發(fā)展上。事實(shí)證明，正是因?yàn)樘貐^(qū)沒(méi)有在改革的方向性問(wèn)題上出現(xiàn)偏差，才有如今創(chuàng)新發(fā)展引領(lǐng)全國(guó)的局面。

　　堅(jiān)持發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)不動(dòng)搖——抓準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)主攻方向，不為短期利益所惑，護(hù)航制造業(yè)發(fā)展。縱觀特區(qū)發(fā)展歷程，特區(qū)建設(shè)要取得顯著成效，關(guān)鍵是要在制造業(yè)上持續(xù)著力，一旦偏離這一主攻方向，就容易遭受挫折。但發(fā)展制造業(yè)是個(gè)賺“慢錢”的過(guò)程，因而，能否經(jīng)受得住其他行業(yè)的“快錢”誘惑，一直考驗(yàn)著特區(qū)。比如，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)一開(kāi)始就確立工業(yè)為主的方針，但一段時(shí)期商業(yè)貿(mào)易等領(lǐng)域的效益更快、更明顯，使得20世紀(jì)80年代初，深圳部分領(lǐng)導(dǎo)把更多精力放在商業(yè)上，搞“萬(wàn)商云集”，工業(yè)發(fā)展有所放緩，對(duì)此，中央和省及時(shí)提醒深圳要端正辦特區(qū)方針，堅(jiān)持以工業(yè)為主。20世紀(jì)80年代中期，深圳又出現(xiàn)房地產(chǎn)項(xiàng)目過(guò)多的情況，導(dǎo)致外界認(rèn)為深圳抓工業(yè)是表面文章，一時(shí)特區(qū)又陷入發(fā)展低谷。對(duì)此，深圳拿出“壯士斷腕”的氣概，大力調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，一方面壓縮過(guò)熱的基建項(xiàng)目，一方面扶持發(fā)展工業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展“輕小精新”工業(yè)，不辦重型、陳舊的工業(yè)，從而走上發(fā)展先進(jìn)工業(yè)體系之路。實(shí)踐表明，特區(qū)要贏得持續(xù)發(fā)展的活力，就必須馴服房地產(chǎn)等領(lǐng)域的過(guò)度逐利資本，把資源要素導(dǎo)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新領(lǐng)域。

　　堅(jiān)持開(kāi)放型自主發(fā)展不動(dòng)搖——對(duì)外開(kāi)放、對(duì)內(nèi)開(kāi)放兩手抓，把發(fā)展的基石放在本土企業(yè)上，避免依附鎖定。從產(chǎn)業(yè)分工的角色演變看，特區(qū)特別是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)在改革開(kāi)放初期是“三來(lái)一補(bǔ)”的“車間”，20世紀(jì)90年代中期以后從純粹的“前店后廠”的“廠”變成既是“廠”又是“店”，21世紀(jì)以后，逐步成為創(chuàng)新發(fā)展的引領(lǐng)者。特區(qū)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)這樣的“鏈?zhǔn)健鄙?jí)，關(guān)鍵在于在著力對(duì)外開(kāi)放的同時(shí)，自覺(jué)意識(shí)到必須同時(shí)發(fā)展壯大本土企業(yè)特別是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，這樣才能掌控產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自主權(quán)，不陷入依附式發(fā)展而難以升級(jí)的陷阱（有的國(guó)家和地區(qū)對(duì)外開(kāi)放后，本地企業(yè)幾乎完全納入跨國(guó)公司分工體系，充當(dāng)原材料來(lái)源地和加工車間，形成中心—外圍的依附關(guān)系，被低端鎖定難以升級(jí)）。實(shí)際上，特區(qū)創(chuàng)辦初期，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，特區(qū)只是引進(jìn)外資，不宜引進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)。針對(duì)這種看法，1981年深圳市委明確確立外引與內(nèi)聯(lián)相結(jié)合的方針，并爭(zhēng)取電子工業(yè)部支持，共同在深圳建立電子產(chǎn)業(yè)基地，從而奠定今天深圳電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。在整個(gè)20世紀(jì)80年代，廣東三個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)同國(guó)內(nèi)27個(gè)省市、27個(gè)部委合辦內(nèi)聯(lián)企業(yè)5200多家。事實(shí)證明，正是本土企業(yè)的壯大，讓特區(qū)走在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前面。

　　離不開(kāi)干事創(chuàng)業(yè)的政治生態(tài)

　　正確的路線確定之后，干部就是決定因素。在廣東經(jīng)濟(jì)特區(qū)先行一步的歷史畫(huà)卷中，廣大干部“熱氣騰騰”的干事創(chuàng)業(yè)景象蔚為壯觀。這一壯觀景象折射的，是中央、省市領(lǐng)導(dǎo)、廣大干部，共同護(hù)航特區(qū)前行的生動(dòng)局面，這也是經(jīng)濟(jì)特區(qū)得以先行一步的重要保障。

　　中央有力支持。上下同欲者勝。特區(qū)的籌劃、興辦是在中央直接指導(dǎo)和統(tǒng)籌下開(kāi)展的，只有有了中央的發(fā)動(dòng)、“護(hù)航”，特區(qū)這艘“航船”才能順利前行。如改革開(kāi)放初期，當(dāng)特區(qū)陷入種種爭(zhēng)議的時(shí)候，鄧小平同志鮮明指出，“你們認(rèn)為好，就堅(jiān)持下去”（1982年），特區(qū)的指導(dǎo)思想是放而不是收（1984年），從而讓特區(qū)經(jīng)受住了各種風(fēng)浪的沖擊。20世紀(jì)90年代，當(dāng)特區(qū)面臨“還能不能辦下去”的議論時(shí)，江澤民同志明確指出，中央支持特區(qū)發(fā)展的方針不變，特區(qū)要“增創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，更上一層樓”。進(jìn)入21世紀(jì)，當(dāng)特區(qū)面臨發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的考驗(yàn)時(shí)，胡錦濤同志要求經(jīng)濟(jì)特區(qū)加快發(fā)展、率先發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的十八大后，習(xí)近平同志當(dāng)選總書(shū)記后考察調(diào)研的第一站就選擇深圳，在這里向世界宣示中國(guó)改革不停頓、開(kāi)放不止步；此后，總書(shū)記又多次考察調(diào)研特區(qū)并就特區(qū)建設(shè)作出重要指示批示，為新時(shí)代特區(qū)先行一步注入強(qiáng)大動(dòng)力，明晰前進(jìn)方向。

　　領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”既擁有使命感、又具有高超政治藝術(shù)，能夠做到放得開(kāi)、改得穩(wěn)、搞得活、干得快、管得住。特區(qū)改革開(kāi)放事業(yè)之所以能克服各種艱難險(xiǎn)阻，奮勇前進(jìn)，離不開(kāi)一大批有信念、有魄力、有勇氣的“改革群星”。這些改革群星作為省市領(lǐng)導(dǎo)干部，擁有一心為民的初心，“做事”不“做官”；敢于開(kāi)拓，勇?lián)?zé)任。同時(shí)，他們敢干不是任憑主觀意志的“蠻干”，而是堅(jiān)持按客觀規(guī)律辦事，善于把宏觀調(diào)控與微觀搞活有機(jī)結(jié)合起來(lái)。比如，所謂的“變通”，是廣東、特區(qū)推進(jìn)改革開(kāi)放的一個(gè)重要方法，也是容易引起誤解的一個(gè)做法（曾有人把廣東的這一做法批為機(jī)會(huì)主義）。對(duì)此，廣東明確提出，“變通不變相”，既要根據(jù)實(shí)際情況變通處理，又要做到合法、合情、合理。又如，改革開(kāi)放之初，廣東提出“對(duì)下更加放權(quán)”，但為了防止“一統(tǒng)就死，一放就亂”的現(xiàn)象發(fā)生，廣東強(qiáng)調(diào)要按照放得開(kāi)、管得住的原則，放管結(jié)合，實(shí)行逐步放權(quán)。

　　做到保護(hù)干部、激勵(lì)干部、嚴(yán)管干部的有機(jī)統(tǒng)一，培育敢于干事的改革者。在保護(hù)干部方面，廣東、特區(qū)注重區(qū)別對(duì)待，慎重處理干部，對(duì)于確實(shí)違法的，嚴(yán)肅處理，但對(duì)因經(jīng)驗(yàn)不足和其他原因而造成的工作失誤，與違法犯罪區(qū)別開(kāi)來(lái)。比如，1982年，由于走私販私等問(wèn)題嚴(yán)重，中央認(rèn)為廣東要對(duì)干部進(jìn)行嚴(yán)肅整頓。對(duì)此，廣東一方面抓大案要案，補(bǔ)齊制度，另一方面有所區(qū)別，不搞擴(kuò)大化，沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)火整治的情況，使廣大干部放下了思想包袱，輕裝上陣。在嚴(yán)管干部方面，改革開(kāi)放初廣東就明確指出，“廣東三個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，不是政治特區(qū)，經(jīng)濟(jì)上要特別靈活，政治上要特別嚴(yán)格”“思想先行，管要跟上”。如深圳建市開(kāi)始，就嚴(yán)肅查處一些干部以權(quán)謀房，依法查處貪污受賄、走私販私等案件。在激勵(lì)干部方面，特區(qū)大膽提拔年輕干部，對(duì)改革有功者給予獎(jiǎng)勵(lì)等，從而有力激發(fā)起干部干事創(chuàng)業(yè)的精氣神。

　　（作者為廣東省社科院副研究員）

　　注：本文為廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十三五”規(guī)劃專項(xiàng)課題“中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家制度和治理體系的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)研究”【批準(zhǔn)號(hào)GD20ZD01】階段性成果。

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