將所有失業(yè)人員納入失業(yè)保險保障范圍，及時足額發(fā)放失業(yè)保險金和其他失業(yè)保險待遇是失業(yè)保險制度首要的基礎功能。在勞動者因失業(yè)而中斷收入時，由失業(yè)保險制度提供必要的物質(zhì)幫助，其實質(zhì)是保障失業(yè)者的生存權(quán)。隨著失業(yè)保險制度功能逐漸拓展至促進就業(yè)和預防失業(yè)，保障失業(yè)人員基本生活的制度功能已發(fā)展至對基本生活水準權(quán)的保障，即通過多樣化的失業(yè)保險待遇給付，保障失業(yè)人員多方面的基本生活需求。

　　然而，失業(yè)人員領取失業(yè)保險待遇的比例較低，即失業(yè)保險待遇的實際受益率較低，是當前制度運行中的一個突出問題。以2019年數(shù)據(jù)為例，年末全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員為44247萬人，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.2%，由此可推算全國城鎮(zhèn)失業(yè)人員約2427萬人，而領取失業(yè)保險金的人數(shù)僅為228.3萬人，僅占城鎮(zhèn)失業(yè)人員總數(shù)的9.4%，即全國近90.5%的城鎮(zhèn)失業(yè)人員沒有領取失業(yè)保險金和其他失業(yè)保險待遇，失業(yè)保險制度的瞄準率較低。

　　從政策角度分析，失業(yè)保險制度受益率較低的原因主要是失業(yè)保險參保繳費比率較低、失業(yè)人員登記比率較低、非因本人意愿失業(yè)比率較低?！妒I(yè)保險條例》規(guī)定，領取失業(yè)保險金的資格條件主要有三條，一是按照規(guī)定參加失業(yè)保險并按照規(guī)定繳費滿1年，二是非因本人意愿中斷就業(yè)，三是已辦理失業(yè)登記并有求職要求。從2019年的數(shù)據(jù)看，年末失業(yè)保險參保人數(shù)為20543萬人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的46.4%，超過一半的城鎮(zhèn)就業(yè)人員沒有參加失業(yè)保險；年末全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為945萬人，占城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)的38.9%。

　　從業(yè)務經(jīng)辦角度分析，由于部分地區(qū)對領取失業(yè)保險金要求的材料多、申請程序復雜、經(jīng)辦機構(gòu)效率較低、領金等待時間長等原因，使失業(yè)人員對領取失業(yè)保險金缺乏積極性?！妒I(yè)保險金申領發(fā)放辦法》規(guī)定，失業(yè)人員申領失業(yè)保險金需要攜帶本人身份證明、終止或者解除勞動合同證明、失業(yè)登記證明和省級勞動保障行政部門規(guī)定的其他材料。部分地區(qū)還規(guī)定領取失業(yè)保險金時需要持戶口簿、照片、求職證明等材料，領金期間要到經(jīng)辦機構(gòu)簽到等，無形中增加了領取失業(yè)保險金的時間成本；有的地區(qū)要求領取失業(yè)保險金人員轉(zhuǎn)檔案，并將領取記錄放入檔案，部分失業(yè)人員擔心對以后的求職就業(yè)產(chǎn)生不利影響而放棄領取失業(yè)保險金。

　　推進失業(yè)保險金“暢通領、安全辦”，實施擴大失業(yè)保險保障范圍政策，有助于提高失業(yè)保險受益面。為切實提高失業(yè)保險經(jīng)辦服務水平，2019年，人社部出臺文件推進失業(yè)保險金“暢通領、安全辦”，通過放寬申領期限、減少證明材料、優(yōu)化經(jīng)辦流程、取消各種附加條件、加速推進線上申領等五項措施，促進失業(yè)人員實現(xiàn)應領盡領。2020年疫情防控期間，人社部出臺政策進一步推進失業(yè)保險金“暢通領、安全辦”，并下發(fā)《關(guān)于擴大失業(yè)保險保障范圍的通知》，階段性實施失業(yè)補助金政策，規(guī)定年度內(nèi)領取失業(yè)保險金期滿仍未就業(yè)的失業(yè)人員、不符合領取失業(yè)保險金條件的參保失業(yè)人員，可以申領6個月的失業(yè)補助金，標準不超過當?shù)厥I(yè)保險金的80%。截至2020年末，全國領取失業(yè)保險金人數(shù)為270萬人，同比增加41.7萬人，增長18.3%；全年共向1337萬人發(fā)放不同項目、不同期限的失業(yè)保險待遇，是2019年的2.7倍，為1999年失業(yè)保險條例實施以來最高。

　　放寬失業(yè)保險領金條件，是擴大失業(yè)保險受益率的重要政策措施。今年的政府工作報告指出，要繼續(xù)實施失業(yè)保險保障擴圍政策。但當前實施的擴圍政策具有階段性、應急性特征，需要通過放寬領金條件等政策，從根本上解決失業(yè)保險待遇受益率低的基本現(xiàn)狀。一方面，從失業(yè)保險金領金條件看，“按照規(guī)定參加失業(yè)保險并按照規(guī)定繳費滿1年”體現(xiàn)了失業(yè)保險權(quán)利義務相結(jié)合的原則，“已辦理失業(yè)登記并有求職要求”體現(xiàn)了“失業(yè)”狀態(tài)，由此兩項足以判定失業(yè)人員的領金資格。從貫徹保生活是失業(yè)保險制度首要的基礎功能和獲得物質(zhì)幫助權(quán)是失業(yè)人員履行參保繳費義務后的應然權(quán)利的角度考慮，不應將“非因本人意愿中斷就業(yè)”作為領取失業(yè)保險金的必要條件對領金資格多加限制。另一方面，“非因本人意愿中斷就業(yè)”這一資格條件在現(xiàn)實中會產(chǎn)生一系列問題。在實際業(yè)務經(jīng)辦過程中，失業(yè)者的辭職行為被定義為“非因本人意愿中斷就業(yè)”，并成為失業(yè)保險金的拒付條件。有的企業(yè)想辭退員工又不支付經(jīng)濟補償金，采取加大工作量等手段迫使員工主動提出辭職；有的企業(yè)為了降低裁員率領取穩(wěn)崗返還，“誤導”職工辭職，而職工辭職后無法領取失業(yè)保險金。為此，有必要對此規(guī)定進行修訂。建議將無故自動離職作為失業(yè)保險待遇拒付條件，而將因工作原因或家庭原因辭職并進行失業(yè)登記，且積極主動尋找就業(yè)崗位的失業(yè)人員納入失業(yè)保險金給付對象，適當參考其他國家的經(jīng)驗，采取延長等待期、調(diào)低失業(yè)保險金標準、縮短領取期限等方式發(fā)放失業(yè)保險金。

　　此外，提高失業(yè)保險受益率要與促進領金人員更好更快實現(xiàn)再就業(yè)相結(jié)合。就業(yè)是最大的民生。再高的失業(yè)保險受益率，只能為失業(yè)人員提供階段性基本生活保障，促進就業(yè)才是對勞動者最好的保障，這已經(jīng)成為各國失業(yè)保險制度改革和立法所堅持的基本理念和方向。因此，需要將擴大失業(yè)保險保障范圍、提高制度受益率與促進失業(yè)人員再就業(yè)工作相結(jié)合，建立失業(yè)保險待遇發(fā)放與促就業(yè)政策的無縫對接機制，確保讓更多失業(yè)人員享受失業(yè)保險待遇的基礎上，獲得再就業(yè)服務和能力提升，盡快實現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，推動實現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)。

　　（作者單位：中國勞動和社會保障科學研究院）