粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展離不開(kāi)制度協(xié)同，其中立法協(xié)同尤受關(guān)注。但是粵港澳大灣區(qū)有“9+2”市，分屬三個(gè)法域，內(nèi)地9市也各有立法權(quán)，由于基本制度、發(fā)展水平、管理理念、思維方式等方面的差異，實(shí)現(xiàn)立法協(xié)同實(shí)屬不易。當(dāng)前可以新經(jīng)濟(jì)、新技術(shù)應(yīng)用和社會(huì)新現(xiàn)象領(lǐng)域的立法為突破口，探索立法協(xié)同機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)全方位的立法溝通交流，不斷擴(kuò)大立法協(xié)同的范圍。

　　粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同的主要障礙

　　粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略提出以來(lái)，有關(guān)立法協(xié)同的問(wèn)題備受關(guān)注，但立法協(xié)同工作卻進(jìn)展緩慢，其主要原因至少有四個(gè)方面。

　　1.多法域下立法協(xié)同的客觀難度。盡管關(guān)于粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同的呼聲很高，但由于粵港澳大灣區(qū)“9+2”市分屬三個(gè)法域兩種基本制度，香港屬普通法系、澳門(mén)屬大陸法系、內(nèi)地是社會(huì)主義法系，從立法形式上就不可能一致；而港澳與內(nèi)地分別實(shí)行資本主義制度和社會(huì)主義制度的巨大差異，也決定了三地立法的理念不可能完全一致，這在客觀上導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同的難度較大。加之一些人誤認(rèn)為立法協(xié)同一定是共同立法，或是立法上完全一致，進(jìn)而認(rèn)為立法協(xié)同是不可能的，這種思維進(jìn)一步導(dǎo)致相關(guān)人員對(duì)立法協(xié)同工作的懈怠。

　　2.思維定勢(shì)障礙。香港法治體系較為完善，同時(shí)香港實(shí)行決策執(zhí)行分離的體制，執(zhí)行部門(mén)較少思考改革創(chuàng)新，而立法和決策部門(mén)不處于第一線，對(duì)于一線面臨的新變化無(wú)法感同身受，借鑒其他地方做法進(jìn)行微創(chuàng)新的迫切性不強(qiáng)。內(nèi)地改革開(kāi)放以來(lái)一直改革不停頓、開(kāi)放不止步，在改革開(kāi)放中積極吸納包括香港在內(nèi)其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)不斷完善立法，在與其他地區(qū)制度對(duì)接上的思維相對(duì)較為開(kāi)放，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)較高，開(kāi)放程度已經(jīng)大幅提升的今天，立法上早已跳出主要借鑒香港經(jīng)驗(yàn)的做法，同時(shí)在深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放面臨的深層制度問(wèn)題面前出現(xiàn)畏難情緒，進(jìn)一步探索與港澳制度對(duì)接的積極性不強(qiáng)。同時(shí)，大灣區(qū)各城市由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距大，思維上也存在不小差異，加之有的城市發(fā)展中存在一定競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，各有利益考慮，也影響了協(xié)同發(fā)展。

　　3.溝通互動(dòng)能力不足。從內(nèi)地各地市看，以前主要是學(xué)習(xí)借鑒港澳立法，工作的重點(diǎn)是根據(jù)自己的立法需求去了解港澳的法律，分析其中可以借鑒的部分，并以自己的立法語(yǔ)言在自己的立法中體現(xiàn)。而港澳方面以前接待了很多內(nèi)地的學(xué)習(xí)者，他們只需要按自己的方式解釋自己的法律，不必深入了解內(nèi)地制度中深層的問(wèn)題與原因。而立法協(xié)同則不同，對(duì)于珠三角各城市而言，不僅需要考慮自己的需求和立法語(yǔ)言，還要了解港澳的需求、法治思維、立法語(yǔ)言、立法程序，要讓港澳了解內(nèi)地的法治和立法工作，在這方面目前解釋渠道、溝通能力上還不足。而港澳方面，則要學(xué)會(huì)了解內(nèi)地、理解內(nèi)地，以協(xié)商者身份開(kāi)展商議，促進(jìn)合作。事實(shí)上，在內(nèi)地法治逐漸完善的今天，港澳與內(nèi)地的法治差異，有相當(dāng)一部分已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的法治完善與不完善的差異，而是各自法治背后的基本制度和歷史文化差異，以及不同法域下的法律語(yǔ)言表達(dá)上的差異。但目前各方均未能做到充分了解對(duì)方每一份堅(jiān)持背后的文化原因和思考邏輯，導(dǎo)致溝通和互動(dòng)上存在一定障礙。

　　4.合作平臺(tái)和協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺?；浉郯拇鬄硡^(qū)目前還缺少常態(tài)化的合作協(xié)商平臺(tái)。而且大灣區(qū)內(nèi)三個(gè)法域造成的制度不一問(wèn)題突出，使人們忽視了廣東省內(nèi)9地市也存在一些制度不協(xié)調(diào)問(wèn)題，目前珠三角9地市立法互鑒處于零散自發(fā)行動(dòng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的共同推進(jìn)、環(huán)境保護(hù)的一致行動(dòng)、民生保障的合作都需要制度上的保障，在這些方面目前還欠缺合作平臺(tái)機(jī)制以協(xié)調(diào)9地地方法規(guī)制度。

　　找準(zhǔn)突破口實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同

　　盡管粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同存在著諸多難點(diǎn)和障礙，但改革開(kāi)放40多年來(lái)，珠三角各市，特別是深圳在立法方面有大量借鑒港澳經(jīng)驗(yàn)的習(xí)慣，珠三角9市立法互鑒意識(shí)增強(qiáng)，為立法協(xié)同打下良好基礎(chǔ)。如果各方能夠轉(zhuǎn)變思維慣性和增強(qiáng)行動(dòng)自覺(jué)性，找準(zhǔn)突破口，應(yīng)能逐漸實(shí)現(xiàn)立法協(xié)同。

　　1.克服思維定勢(shì)，提升協(xié)同主動(dòng)性。一是明晰立法協(xié)同的目標(biāo)?；浉郯拇鬄硡^(qū)立法協(xié)同的目標(biāo)并不要求各地立法從內(nèi)容到形式完全一致，也不是要求所有立法完全一致，而是尋求立法上的協(xié)調(diào)，通過(guò)立法促進(jìn)各方緊密合作，確保粵港澳大灣區(qū)各市共同發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，立法協(xié)同更多的是制度上的銜接，以及在特定領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的一致。二是各地要突破思維定勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)其他城市立法的了解、學(xué)習(xí)與借鑒。誠(chéng)然，如前所述，由于歷史的原因，粵港澳大灣區(qū)“9+2”市分屬三個(gè)法域，形成各異的法律體系。香港較早形成較為完善的法治體系，內(nèi)地改革開(kāi)放40多年的過(guò)程中也大力發(fā)展法治，期間大量借鑒了港澳立法經(jīng)驗(yàn)，目前已經(jīng)初步建立社會(huì)主義法治體系，為粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同奠定了基礎(chǔ)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的今天，很多新事物不斷涌現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)治理需要不斷探索新方法、新路徑。面對(duì)新問(wèn)題，各地在探索中都有可能產(chǎn)生一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法或解決問(wèn)題的思路，可供其他地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、法治發(fā)展?fàn)顩r較好的地區(qū)也需要向其他地方學(xué)習(xí)借鑒立法經(jīng)驗(yàn)，并就共同關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行磋商，向立法協(xié)同方向努力。二是要跳出地方利益。大灣區(qū)各城市應(yīng)以更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光、更寬廣的視野、更宏大的理想目標(biāo)思考地方發(fā)展，形成合作動(dòng)力，更好推動(dòng)立法協(xié)同。

　　2.建立合作平臺(tái)，形成常態(tài)化磋商機(jī)制。一是共同建立政府層面的協(xié)調(diào)組織。借鑒其他國(guó)家和地區(qū)城市合作經(jīng)驗(yàn)，在法律框架內(nèi)推進(jìn)平等的地方政府之間協(xié)同共進(jìn)。具體可以借鑒法國(guó)城市聯(lián)盟、城市合作區(qū)，日本區(qū)域共設(shè)機(jī)構(gòu)以及長(zhǎng)三角市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、長(zhǎng)三角合作辦公室的做法，設(shè)立粵港澳大灣區(qū)行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，就共同關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行決議。參加聯(lián)席會(huì)議的行政首長(zhǎng)，不管是特別行政區(qū)的行政長(zhǎng)官，還是副省級(jí)城市的市長(zhǎng)和普通地級(jí)市的市長(zhǎng)，均平等參與議事并享有同等的表決權(quán)。聯(lián)席會(huì)議辦公室為常設(shè)機(jī)構(gòu)，有專(zhuān)職工作人員，負(fù)責(zé)具體事務(wù)決議前與各市相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，確保提交聯(lián)席會(huì)議決議的事項(xiàng)事先經(jīng)過(guò)充分溝通從而提高聯(lián)席會(huì)議的效率和實(shí)現(xiàn)議而能決。二是增加粵港澳高校和科研機(jī)構(gòu)之間的交流。共同探討關(guān)系灣區(qū)發(fā)展相關(guān)政策制度的理論與實(shí)踐問(wèn)題，增進(jìn)相互理解，推動(dòng)形成共識(shí)，為立法互鑒和協(xié)同奠定理論和輿論基礎(chǔ)。三是增加行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織之間的交流。共同探討行業(yè)、領(lǐng)域發(fā)展中面臨的新情況新問(wèn)題新機(jī)遇新挑戰(zhàn)，在解決新問(wèn)題、應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)、利用新機(jī)遇中，形成探討行業(yè)、領(lǐng)域發(fā)展規(guī)則的變化。除同行業(yè)外，還應(yīng)增加上下游產(chǎn)業(yè)和跨行業(yè)交流，共商產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展中的法律問(wèn)題和跨行業(yè)融合發(fā)展中的法律問(wèn)題，以新規(guī)則保障和助推產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)和各行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

　　3.以新興領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，推進(jìn)協(xié)同立法。盡管粵港澳法律制度存在一定差異，但不可否認(rèn)，在高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系建設(shè)、準(zhǔn)入條件設(shè)定、要素交易規(guī)則完善、貿(mào)易和投資自由化便利化、投資者保護(hù)、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化等方面均有很大互鑒和協(xié)同立法空間，其中新興領(lǐng)域由于沒(méi)有既有規(guī)則的束縛，各方在制度制定上均處于研究探索階段，均有溝通交流的需求，比較容易開(kāi)展協(xié)同立法工作，可以作為協(xié)同立法的突破口。具體而言，可以在新興領(lǐng)域共商立法理念、共同探討科技倫理、把握各種關(guān)系平衡尺度、確定監(jiān)管原則，形成在鼓勵(lì)創(chuàng)新的同時(shí)，能夠平衡各種關(guān)系，建立新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)包容審慎監(jiān)管的具體規(guī)則，以及統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。協(xié)同立法方式上可以有兩種方式。一種是就某一事項(xiàng)形成粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)一的規(guī)制指南、規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)，各地市再在地方立法體現(xiàn)這些規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，以確保在本地執(zhí)行。共建科技倫理體系，共建科技倫理委員會(huì)，在重要問(wèn)題上形成共同原則規(guī)定，各地市在地方立法中體現(xiàn)這些原則；數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全保護(hù)等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的共建，數(shù)字領(lǐng)域規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同制定，新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式等相關(guān)的制度共建等，也可以采取這種模式。另一種是直接共同制定制度，主要包括標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量、專(zhuān)利等方面制度直接共同制定，以及各種合作區(qū)的共同立法等。

　　(作者系深圳市社會(huì)科學(xué)院政法研究所所長(zhǎng)、研究員)