生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)鏈條，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）提出：“堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山理念，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國(guó)?！边@為健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系指明了方向、提供了遵循。健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，需要把事前、事中、事后貫通起來(lái)，做到縱向到底、橫向到邊，控源頭、管過(guò)程、重懲處，有效保障和促進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

　　形成大環(huán)保工作格局

　　我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系的發(fā)展和健全，源于實(shí)踐需要和問(wèn)題導(dǎo)向。新中國(guó)成立后，我們逐步把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺到更加重要的位置，在一些地方開(kāi)展污染調(diào)查和治理，開(kāi)展水庫(kù)治理等工作。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，基于資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限的實(shí)際情況，生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)逐漸形成源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的總體思路。

　　中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)改革的一個(gè)鮮明特征在于，有效調(diào)動(dòng)各級(jí)黨委和政府抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，形成大環(huán)保工作格局。習(xí)近平總書(shū)記親自倡導(dǎo)、親自部署中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，主持制定一系列重大改革舉措和重大制度安排。第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察及“回頭看”動(dòng)真碰硬，咬住問(wèn)題不放松，受理群眾舉報(bào)21.2萬(wàn)余件，直接推動(dòng)解決群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題15萬(wàn)余個(gè)；立案?jìng)刹?303件，行政和刑事拘留2264人，共向地方移交生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究案件509個(gè)。實(shí)踐充分證明，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的制定和實(shí)施，推動(dòng)解決了一大批長(zhǎng)期想解決而沒(méi)有解決的生態(tài)環(huán)境保護(hù)“老大難”問(wèn)題，是推動(dòng)落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的硬招實(shí)招。

　　2015年出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，進(jìn)一步細(xì)化黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的“責(zé)任清單”，注重將行為追責(zé)與后果追責(zé)相結(jié)合，并將終身追責(zé)作為基本原則。2015年1月起新修訂的環(huán)境保護(hù)法正式施行，進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)督管理職責(zé)，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，并對(duì)環(huán)境違法行為規(guī)定按日連續(xù)計(jì)罰、查封扣押、行政拘留、限產(chǎn)停產(chǎn)等罰則。2020年出臺(tái)的民法典，以專章規(guī)定環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任，在全社會(huì)樹(shù)立起環(huán)境有價(jià)、損害賠償?shù)睦砟?，有效打擊了非法排污和破壞生態(tài)等違法行為。

　　在不斷加大制度執(zhí)行力度的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)還著力向前拓展、向后延伸，從污染源過(guò)程管理拓展到經(jīng)濟(jì)過(guò)程、生產(chǎn)方式與決策行為等各方面，把源頭預(yù)防作為污染防治的根本之策，推動(dòng)形成有助于環(huán)境保護(hù)的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。針對(duì)結(jié)構(gòu)性、布局性生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題，我國(guó)已經(jīng)探索形成與資源環(huán)境國(guó)情相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)紅線等空間格局管控體系。以主體功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，開(kāi)展空間生態(tài)評(píng)價(jià)，劃定“三區(qū)三線”（城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界）和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間。在以總體思路狠抓落實(shí)中，不斷提升制度的針對(duì)性、有效性，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系落實(shí)落細(xì)。

　　推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)系統(tǒng)集成

　　黨的十九屆四中全會(huì)將原本分散的源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究制度提升為生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。這些重要決策部署，有力推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系朝著系統(tǒng)集成方向發(fā)展。

　　目前，污染防治方面的體系建構(gòu)和推動(dòng)落實(shí)工作基本到位，以系統(tǒng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度為保障，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。黨的十八大以來(lái)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在單項(xiàng)制度突破的基礎(chǔ)上，更加重視通過(guò)全面深化改革推動(dòng)體系化建設(shè)，強(qiáng)調(diào)打好前后呼應(yīng)、相互配合的 “組合拳”。比如，在責(zé)任追究方面，明責(zé)、履責(zé)、述責(zé)、考責(zé)、問(wèn)責(zé)多環(huán)節(jié)全面推動(dòng)；在源頭預(yù)防方面，構(gòu)建分工清晰、環(huán)環(huán)相扣的責(zé)任清單，促進(jìn)管發(fā)展就要管環(huán)保、管生產(chǎn)就要管環(huán)保、管行業(yè)就要管環(huán)保；在過(guò)程管理方面，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)、自然資源管控、節(jié)能減排等約束性指標(biāo)管理，及時(shí)公布環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)任務(wù)完成情況；在后果問(wèn)責(zé)方面，推動(dòng)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察向縱深發(fā)展，強(qiáng)調(diào)環(huán)境司法，不斷強(qiáng)化威懾力。再如，源頭預(yù)防注重從結(jié)構(gòu)、布局等經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀層面解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)根本性問(wèn)題；過(guò)程控制注重從節(jié)能降耗、污染減排等方面解決生產(chǎn)生活環(huán)節(jié)的綠色化問(wèn)題；損害賠償和責(zé)任追究注重從經(jīng)濟(jì)成本內(nèi)部化、“關(guān)鍵少數(shù)”行為追責(zé)和后果追責(zé)兩個(gè)角度協(xié)同解決末端結(jié)果問(wèn)題。無(wú)論單項(xiàng)制度，還是源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究4個(gè)環(huán)節(jié)，都向著體系化方向發(fā)展，并且各就其位、各負(fù)其責(zé)，能夠達(dá)到整合提升，可以實(shí)現(xiàn)乘法效應(yīng)。

　　也要看到，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)仍存在一些亟須補(bǔ)齊的短板，如源頭預(yù)防的約束力尚未充分發(fā)揮，過(guò)程控制中排污許可證與其他環(huán)境管理制度的銜接有待進(jìn)一步加強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任還不夠嚴(yán)明。加之體系化建設(shè)啟動(dòng)時(shí)間不夠長(zhǎng)，有的地方和部門(mén)在操作落實(shí)上缺乏整體思維，相關(guān)制度措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性尚未充分顯現(xiàn)。加快補(bǔ)齊短板，需要進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系化建設(shè)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向全面深化改革，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向進(jìn)行需求分析，堅(jiān)持效果導(dǎo)向強(qiáng)化集成創(chuàng)新。一方面，從制度政策作用對(duì)象出發(fā)，按時(shí)間或流程次序梳理分析不同要求，克服制度政策之間不匹配問(wèn)題，強(qiáng)化系統(tǒng)聯(lián)系，努力實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效、整體最優(yōu)。另一方面，結(jié)合新形勢(shì)新要求強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，在系統(tǒng)化上下功夫，強(qiáng)化制度供給，不搞“單打獨(dú)斗”。同時(shí)，必須狠抓制度執(zhí)行，在制度執(zhí)行環(huán)節(jié)形成配套措施安排，把管用適用作為體系化建設(shè)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)推動(dòng)制度落地見(jiàn)效。

　　一體化推進(jìn)源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究

　　《規(guī)劃綱要》提出：“堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理，著力提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力和穩(wěn)定性，守住自然生態(tài)安全邊界，促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量整體改善?！睆纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的角度來(lái)講，貫徹落實(shí)這一重要部署，必須從源頭、過(guò)程和后果多環(huán)節(jié)整體發(fā)力，做到源頭預(yù)防強(qiáng)化約束，過(guò)程管理強(qiáng)化效能，損害賠償強(qiáng)化配套，責(zé)任追究強(qiáng)化精準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，一體化推進(jìn)源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究，讓各項(xiàng)制度措施形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，推動(dòng)生態(tài)文明制度更加成熟更加定型、生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系更為務(wù)實(shí)高效管用。

　　發(fā)揮制度政策體系合力。充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系合力，重在做到系統(tǒng)集成，追求整體最優(yōu)。一方面，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管與自然資源監(jiān)管，兼顧生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，處理好開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)關(guān)系。另一方面，按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)律，打破“一畝三分地”的條條框框，實(shí)施跨地區(qū)按流域行政執(zhí)法和聯(lián)防聯(lián)控，統(tǒng)籌山水林田湖草，提高環(huán)境治理效能。進(jìn)一步深化排污口設(shè)置管理改革，打通岸上和水里、陸地和海洋，構(gòu)建水陸統(tǒng)籌、精準(zhǔn)科學(xué)的江河湖海水污染治理體系。

　　形成環(huán)境與經(jīng)濟(jì)內(nèi)生融合機(jī)制。加強(qiáng)源頭預(yù)防，重在發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的倒逼、引導(dǎo)與優(yōu)化、促進(jìn)作用，強(qiáng)化綠色轉(zhuǎn)型，做實(shí)綠色發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。這需要建立健全“三線一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線、制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，推行技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策的環(huán)境影響分析論證，進(jìn)一步拓展中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的覆蓋面，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。

　　構(gòu)建全過(guò)程全方位防治體系。實(shí)現(xiàn)全過(guò)程全方位污染防治，實(shí)施排污許可制是重要一環(huán)。排污許可制是一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，可以有機(jī)銜接各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，促進(jìn)信息和數(shù)據(jù)高度高效共享；可以實(shí)現(xiàn)固定污染源監(jiān)管流程的再造，推動(dòng)排污許可與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等制度系統(tǒng)銜接和全過(guò)程管理。進(jìn)一步建立健全排污許可制，需要依法將固體廢物、噪聲以及入河入海排污口、海洋污染源等納入排污許可管理，強(qiáng)化與溫室氣體協(xié)同管理，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程全方位防治。

　?。ㄗ髡邽樯鷳B(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心研究員）