作者：楊振

　　中央政治局召開(kāi)會(huì)議分析研究2023年經(jīng)濟(jì)工作時(shí)，確立了支撐明年經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的五大政策體系，其中明確提出產(chǎn)業(yè)政策要發(fā)展和安全并舉。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策必須順應(yīng)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換，需要盡快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。但產(chǎn)業(yè)政策往何處轉(zhuǎn)型以及如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，特別是怎樣定位未來(lái)產(chǎn)業(yè)政策中的政府職能，尚存分歧。此次會(huì)議提出的“發(fā)展和安全并舉”，無(wú)疑是對(duì)當(dāng)下產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的最新要求和精準(zhǔn)定位。

　　準(zhǔn)確把握產(chǎn)業(yè)政策的新要求，有必要厘清我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策及其轉(zhuǎn)型的演化邏輯。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策到底因何而起？20世紀(jì)80年代初，國(guó)內(nèi)圍繞經(jīng)濟(jì)體制改革方向進(jìn)行了激烈討論，1984年黨的十二屆三中全會(huì)確定建立“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，1992年黨的十四大又作出了“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的重大決策。如何從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)過(guò)渡到商品和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，成為當(dāng)時(shí)擺在我們面前的重大問(wèn)題。在這個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期，日本、韓國(guó)等國(guó)家和地區(qū)積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策主動(dòng)干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑的東亞模式，引起了全球尤其是我國(guó)的關(guān)注。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策也伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的全進(jìn)程，成為國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控下發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用的政策工具之一。由此看來(lái)，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策并不是因彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而起。恰恰相反，它協(xié)助了“從計(jì)劃到市場(chǎng)”的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型。

　　此后，通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)政策壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、選擇產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線(xiàn)，對(duì)特定產(chǎn)業(yè)、企業(yè)或技術(shù)進(jìn)行選擇性干預(yù)，以非普惠性政策措施挑選并獎(jiǎng)勵(lì)“市場(chǎng)贏(yíng)家”，成為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)行的核心邏輯。毋庸置疑，這一套選擇性產(chǎn)業(yè)政策有力支撐了我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。當(dāng)然，產(chǎn)業(yè)政策也并非“放之四海而皆準(zhǔn)”，需要有保障其有效實(shí)施的基礎(chǔ)要件。經(jīng)驗(yàn)表明，選擇性產(chǎn)業(yè)政策能否成功實(shí)施，與國(guó)家發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平、對(duì)外經(jīng)貿(mào)格局等因素息息相關(guān)。

　　從國(guó)家發(fā)展階段看，過(guò)去我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的短板很清楚，產(chǎn)業(yè)政策只要按照“雁行理論”效仿先行國(guó)家，就容易形成產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)。政府此時(shí)利用選擇性產(chǎn)業(yè)政策，可有效降低市場(chǎng)的“試錯(cuò)”成本。從產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平看，先行國(guó)家已經(jīng)探索過(guò)的成熟技術(shù)具有相對(duì)明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)路線(xiàn)，后發(fā)國(guó)家引進(jìn)技術(shù)時(shí)選擇錯(cuò)誤技術(shù)路線(xiàn)的可能性大大降低。過(guò)去我國(guó)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平與發(fā)達(dá)國(guó)家存在顯著差距，實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策也存在一些有利條件。從對(duì)外經(jīng)貿(mào)格局看，過(guò)去我國(guó)依賴(lài)大規(guī)模出口和外向型發(fā)展，資源和市場(chǎng)“兩頭在外”的加工貿(mào)易占比較高，政府在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的中低端環(huán)節(jié)實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策，積極參與全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈體系，也會(huì)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家高附加值環(huán)節(jié)分工形成支撐。

　　也就是說(shuō)，在發(fā)展追趕階段，技術(shù)水平較低、產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈處于低端環(huán)節(jié)的條件下，政府實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策面臨的不確定性較小，可以有效利用“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，將產(chǎn)業(yè)政策重心統(tǒng)一到經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)上來(lái)，并以此為主線(xiàn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張。但未來(lái)哪些產(chǎn)業(yè)能夠成為發(fā)展新動(dòng)能，什么樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更合理，政府并不比市場(chǎng)更具信息優(yōu)勢(shì)；在新科技和產(chǎn)業(yè)革命背景下，我國(guó)部分企業(yè)和行業(yè)逐步走向全球產(chǎn)業(yè)技術(shù)前沿，未來(lái)技術(shù)路線(xiàn)選擇面臨更大不確定性；而隨著逆全球化思潮沉渣泛起，利用國(guó)際分工體系的機(jī)制成本增加，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不穩(wěn)定性增強(qiáng)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈高端環(huán)節(jié)攀升過(guò)程中也存在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈斷裂的安全隱患。

　　顯然，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)外部形勢(shì)變化，支撐傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的基礎(chǔ)條件發(fā)生了重大變化，產(chǎn)業(yè)政策體系轉(zhuǎn)型已經(jīng)十分迫切。當(dāng)下，將產(chǎn)業(yè)政策重心統(tǒng)一到高質(zhì)量發(fā)展上來(lái)，并以此為主線(xiàn)提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量、保障產(chǎn)業(yè)安全，已經(jīng)成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的主要目標(biāo)。前幾年，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)”，就是要避免出現(xiàn)“選擇性偏差”，把產(chǎn)業(yè)政策準(zhǔn)確定位到結(jié)構(gòu)性改革方向。當(dāng)前，中央因時(shí)而變，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策要發(fā)展和安全并舉，也是與國(guó)家發(fā)展階段變化、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平提升、對(duì)外經(jīng)貿(mào)格局演變相適應(yīng)的。

　　在這樣的背景下，新的產(chǎn)業(yè)政策體系，必須提供公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境、營(yíng)造全員參與創(chuàng)新氛圍、穩(wěn)固產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈合作機(jī)制，以此識(shí)別出“真正的市場(chǎng)贏(yíng)家”、篩選出“正確的技術(shù)路線(xiàn)”、構(gòu)建起“安全有韌性的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈”。這正是產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展和安全并舉的核心要義和政策重心。不難理解，“發(fā)展”的政策導(dǎo)向是高質(zhì)量而非高速度，而“安全”的重點(diǎn)則是提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平。

　　促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高速增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)政策，并不會(huì)“自然”支撐高質(zhì)量發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策需加快實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)型：一是由選擇性產(chǎn)業(yè)政策逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ苄援a(chǎn)業(yè)政策。政府通過(guò)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，降低交易成本，放寬產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，形成更有助于市場(chǎng)運(yùn)行和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用的制度環(huán)境。二是由差異化產(chǎn)業(yè)政策逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠栈菪援a(chǎn)業(yè)政策。政府的職能和行為，更多聚焦到為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供普惠的制度環(huán)境，逐步減少針對(duì)少數(shù)目標(biāo)產(chǎn)業(yè)、目標(biāo)企業(yè)和目標(biāo)技術(shù)的補(bǔ)貼。

　　值得特別注意的是，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的韌性和安全，是具有重大外部性的公共產(chǎn)品。功能性和普惠性產(chǎn)業(yè)政策，雖然可以為產(chǎn)業(yè)中的個(gè)體企業(yè)提供更好發(fā)展環(huán)境，但產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)是在市場(chǎng)專(zhuān)業(yè)化分工基礎(chǔ)上形成的合作關(guān)系，個(gè)體企業(yè)缺乏協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈整體復(fù)雜合作關(guān)系的內(nèi)在激勵(lì)，客觀(guān)上存在一定程度的市場(chǎng)失靈。因此，要提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平，政府當(dāng)然責(zé)無(wú)旁貸：站在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈整體高度，厘清短板和堵點(diǎn)，挖掘長(zhǎng)板和優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)上下游融通協(xié)同，為關(guān)鍵環(huán)節(jié)提供更精準(zhǔn)政策支持。一言以蔽之，政府要以產(chǎn)業(yè)鏈思維為導(dǎo)向構(gòu)建良好的產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)，以此提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平。（楊振）

　　[ 責(zé)編：徐倩陽(yáng)]