全國人大常委會(huì)擬出臺相關(guān)決定 為持續(xù)推進(jìn)備案審查工作提供法治支撐

　　“小備案審查法”呼之欲出值得期待

　　□ 本報(bào)記者 朱寧寧

　　我國備案審查工作即將迎來一項(xiàng)重磅舉措，首個(gè)全國人大常委會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定呼之欲出——

　　2022年度備案審查工作報(bào)告顯示，2023年，全國人大常委會(huì)將研究出臺關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定，進(jìn)一步健全備案審查制度體系，提高全面落實(shí)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的水平?！斗ㄖ稳請?bào)》記者近日獲悉，目前決定的起草工作已基本完成并征求多方意見。

　　對于該決定，很多業(yè)界人士將其視為“小備案審查法”，認(rèn)為這是貫徹黨的二十大精神和黨中央決策部署、落實(shí)立法法等相關(guān)法律修改要求、總結(jié)黨的十八大以來備案審查工作積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、構(gòu)建更加完善的備案審查制度的一項(xiàng)重要舉措。

　　多名專家在接受記者采訪時(shí)指出，全國人大常委會(huì)就備案審查工作出臺專門決定十分必要且意義重大，有利于全國人大常委會(huì)更好地行使憲法、法律賦予的監(jiān)督職權(quán)，充分發(fā)揮備案審查制度作為憲法監(jiān)督制度保障憲法和法律實(shí)施、維護(hù)國家法治統(tǒng)一的重要作用，堅(jiān)決糾正和撤銷違反憲法、法律的規(guī)范性文件。

　　出臺決定的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟

　　從1979年在地方組織法中規(guī)定地方性法規(guī)備案制度，到1982年全國人大常委會(huì)對地方性法規(guī)首次開展審查，40多年來，我國備案審查制度經(jīng)歷從無到有、從有到優(yōu)的發(fā)展過程，并進(jìn)入不斷常態(tài)化、顯性化、制度化的狀態(tài)。尤其是黨的十八大以來，黨中央把依憲治國、依憲執(zhí)政擺在突出位置，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，注重發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，切實(shí)保護(hù)公民合法權(quán)益。我國備案審查實(shí)踐不斷豐富，從“鴨子鳧水”走向“揚(yáng)帆起航”。

　　短短幾年時(shí)間里，公民、組織提出的審查建議屢創(chuàng)新高，這不僅是公民、組織提出審查建議渠道通暢的結(jié)果，也是備案審查制度社會(huì)影響力不斷擴(kuò)大的標(biāo)志，更是人民代表大會(huì)制度集民意、聚民心、匯民智、解民憂的生動(dòng)體現(xiàn)。備案審查制度成為很多公眾心目中最管用的規(guī)范性文件監(jiān)督制度。

　　在浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授鄭磊看來，之所以選擇在2023年計(jì)劃出臺決定，可謂“水到渠成”。

　　“作為全面深入貫徹實(shí)施黨的二十大精神的重要工作部署，全國人大常委會(huì)開局之年研究出臺決定，恰逢其時(shí)?！编嵗谥赋?，此次研究出臺決定有多方面的基礎(chǔ)積累，首要的就是政策基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會(huì)提出加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。黨的二十大報(bào)告提出完善和加強(qiáng)備案審查制度。新時(shí)代新征程為備案審查工作不僅提出而且與時(shí)俱進(jìn)地更新著要求，備案審查制度建設(shè)在“加強(qiáng)”型新時(shí)代基礎(chǔ)上進(jìn)階到“完善”型新征程。

　　除了具備政策基礎(chǔ)，鄭磊認(rèn)為選擇在此時(shí)研究出臺決定還具備了扎實(shí)的工作基礎(chǔ)。

　　2019年12月16日，十三屆全國人大常委會(huì)第四十四次委員長會(huì)議通過了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》），將原有的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》《司法解釋備案審查工作程序》進(jìn)行合并和豐富完善，從而為備案審查工作提供了統(tǒng)一的工作制度規(guī)范。

　　在此基礎(chǔ)上，近些年來備案審查逐步法律化也為此次決定的研究出臺提供了法律基礎(chǔ)。2022年3月，地方組織法迎來修改，“聽取和審議備案審查工作情況報(bào)告”增列為地方各級人大常委會(huì)的法定職權(quán)。同年6月，全國人大常委會(huì)議事規(guī)則修改，備案審查工作情況報(bào)告增列為常委會(huì)全體會(huì)議定期聽取的報(bào)告。在已有制度基礎(chǔ)上，備案審查法律化在2023年全面提速。2023年3月，立法法完成修改。此次修法涉及備案審查制度的，不論是條文數(shù)目還是條款內(nèi)容，幅度都比較大，修改內(nèi)容涉及10余處。監(jiān)督法修改程序也即將啟動(dòng)。

　　“隨著相關(guān)法律的修改逐步展開、扎實(shí)推進(jìn)，在‘四法聯(lián)彈’式局部法律化、連續(xù)法律化的基礎(chǔ)上，備案審查法律制度已經(jīng)需要專題法律化、集成法律化。因此，出臺決定的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。”鄭磊說。

　　做好銜接確保備案審查依法進(jìn)行

　　在業(yè)內(nèi)人士看來，此次研究出臺決定，既是全國人大常委會(huì)切實(shí)履行憲法監(jiān)督職責(zé)的體現(xiàn)，也是加強(qiáng)備案審查制度建設(shè)的標(biāo)志。

　　“目前涉及備案審查制度的規(guī)定分散在立法法、監(jiān)督法、地方組織法、民族區(qū)域自治法、特別行政區(qū)基本法等多部法律中。同時(shí)，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《法規(guī)規(guī)章備案條例》《軍事立法工作條例》等也涉及與全國人大常委會(huì)的備案審查進(jìn)行銜接聯(lián)動(dòng)的規(guī)定。因此，有必要出臺一個(gè)統(tǒng)一的備案審查決定來規(guī)范全國人大常委會(huì)的備案審查工作，同時(shí)也有必要通過決定來回應(yīng)相關(guān)各方對與人大進(jìn)行備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的關(guān)切?！北本┖娇蘸教齑髮W(xué)法學(xué)院長聘教授、備案審查制度研究中心主任王鍇說。

　　王鍇認(rèn)為，此次研究出臺決定的一個(gè)重要作用，是遵循憲法的原則和規(guī)定，通過決定正確處理決定與相關(guān)法律之間的關(guān)系，貫徹實(shí)施好新修改的立法法、全國人大常委會(huì)議事規(guī)則、地方組織法等法律，并根據(jù)實(shí)踐需要進(jìn)一步細(xì)化、補(bǔ)充和完善相關(guān)制度機(jī)制，形成一套系統(tǒng)完備的備案審查制度體系，確保備案審查工作依法進(jìn)行。

　　符合人大監(jiān)督制度發(fā)展完善慣例

　　備案審查是全國人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán)。分析為何此次以全國人大常委會(huì)決定的形式來推進(jìn)和完善備案審查工作，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授林彥分析指出，出臺決定與全國人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)制度化、法律化的慣常經(jīng)驗(yàn)相吻合。

　　“不管是在執(zhí)法檢查、預(yù)算監(jiān)督，還是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督等領(lǐng)域，以往全國人大常委會(huì)均會(huì)在實(shí)踐不斷積累的基礎(chǔ)上適時(shí)通過專門的決定、決議，將這些實(shí)踐法治化?！绷謴┮詧?zhí)法檢查為例說，1993年，八屆全國人大常委會(huì)通過關(guān)于加強(qiáng)對法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定，在總結(jié)監(jiān)督實(shí)踐的基礎(chǔ)上初步構(gòu)建了執(zhí)法檢查的制度框架；1999年，九屆全國人大常委會(huì)在反思執(zhí)法檢查中存在問題的基礎(chǔ)上通過了《關(guān)于改進(jìn)全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查工作的幾點(diǎn)意見》。又如，在預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域，1999年，九屆全國人大常委會(huì)通過關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定，將憲法和預(yù)算法中的相關(guān)規(guī)定具體化。2021年，十三屆全國人大常委會(huì)對該決定進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步完善了預(yù)算監(jiān)督法律制度。

　　“因此，以決定的形式來完善發(fā)展備案審查制度，符合全國人大常委會(huì)監(jiān)督制度發(fā)展、完善的慣例。”林彥說。

　　吸收經(jīng)驗(yàn)賦予備案審查更大張力空間

　　多位業(yè)內(nèi)人士在接受采訪時(shí)指出，吸收以往好的內(nèi)容實(shí)現(xiàn)制度擴(kuò)容，賦予備案審查制度更大的張力和空間，也是此次研究出臺決定的重要考量。

　　“將實(shí)踐中一些行之有效的做法上升到法律層面予以確立，可以充分發(fā)揮其指引作用?！蓖蹂|以全過程人民民主為例指出，實(shí)踐中，備案審查已經(jīng)積累了很多體現(xiàn)全過程人民民主的做法和經(jīng)驗(yàn)。比如，2019年，“中國人大網(wǎng)”開通審查建議的“一鍵提交”通道，為公民提出備案審查申請?zhí)峁┝藰O大便利。目前，全國人大常委會(huì)收到的審查建議中超六成都是通過網(wǎng)絡(luò)提交的。同時(shí)，審查機(jī)關(guān)在備案審查過程中注重聽取各方面的意見，注重將依申請審查與人大代表議案、政協(xié)委員提案相結(jié)合。

　　2021年，全國人大常委會(huì)法工委成立了備案審查專家委員會(huì)。對于審查過程中遇到的一些疑難法律問題，審查機(jī)關(guān)會(huì)專門組織委員會(huì)的專家進(jìn)行論證。

　　“這些舉措都是備案審查工作貫徹全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐，有必要將其加以吸收并借鑒。”王鍇說。

　　在林彥看來，此次研究出臺決定是新時(shí)代備案審查工作提質(zhì)增效的題中之義。“目前備案審查實(shí)踐部門、公眾等各方對備案審查工作的制度定位、運(yùn)行程序、制度效用等提出了更多具體而現(xiàn)實(shí)的需求，因此有必要在已有法律制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升法律供給的針對性、精準(zhǔn)度和可持續(xù)性，以便為備案審查提質(zhì)增效提供更加明確、系統(tǒng)、權(quán)威的法治保障。”

　　此外，林彥指出，決定還有一個(gè)重要作用在于彌補(bǔ)《工作辦法》因位階過低而影響效用發(fā)揮的問題。“立法法、監(jiān)督法等現(xiàn)有法律規(guī)定相對原則，無法囊括備案審查實(shí)踐各個(gè)方面?！豆ぷ鬓k法》雖然更為具體詳盡，但位階較低。出臺決定，既能對立法法、監(jiān)督法等法律中未涉及的問題進(jìn)行規(guī)范，又能彌補(bǔ)《工作辦法》因位階低而帶來的問題?！绷謴┱f。