2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)作出決定，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)確定為北京等13個(gè)省區(qū)市，試點(diǎn)期限為兩年；2017年7月1日起，修改后的民事訴訟法、行政訴訟法開(kāi)始施行，公益訴訟檢察工作全面推開(kāi)——公益訴訟檢察制度已走過(guò)5年發(fā)展歷程、全面實(shí)施3年整。

　　幾年時(shí)間里，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、英雄烈士保護(hù)等領(lǐng)域充分發(fā)揮了促進(jìn)公益保護(hù)、促進(jìn)法治政府建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)治理的積極作用。

　　但在司法實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟過(guò)程中，在制度層面還存在著一些不足之處。

　　“目前的檢察公益訴訟案件范圍偏窄，尚不能滿足黨和人民對(duì)公益保護(hù)的要求和呼聲。在全面依法治國(guó)、深化司法改革中，完善公益訴訟立法，依法拓寬檢察公益訴訟案件范圍，是保障檢察機(jī)關(guān)依法履職的當(dāng)務(wù)之急?！比珖?guó)政協(xié)常委、國(guó)務(wù)院參事甄貞近日接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)。

　　甄貞建議，有序推動(dòng)民事訴訟法、行政訴訟法的修改，擴(kuò)大公益訴訟受案范圍。同時(shí)，加快研究對(duì)公益訴訟單獨(dú)立法的必要性和可行性，適時(shí)針對(duì)公益訴訟單獨(dú)立法，從而持續(xù)推動(dòng)公益訴訟檢察制度的完善。

　　探索拓展公益訴訟辦案范圍

　　從局部試點(diǎn)到全面推開(kāi)，從頂層設(shè)計(jì)到實(shí)踐落地，作為公益司法保護(hù)的“中國(guó)方案”，公益訴訟檢察制度受到廣泛關(guān)注。

　　2019年10月23日，在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議上，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍作最高人民檢察院關(guān)于開(kāi)展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告。報(bào)告顯示，2017年7月至2019年9月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件214740件，辦理訴前程序案件187565件、提起訴訟6353件。

　　圍繞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、英烈權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理了眾多具有典型意義的案件。例如，2019年3月，四川涼山森林火災(zāi)中30名撲火人員不幸壯烈犧牲，舉國(guó)同悲。有網(wǎng)民卻公開(kāi)發(fā)表侮辱烈士言論，造成惡劣社會(huì)影響，浙江、福建等地檢察機(jī)關(guān)依法提起7起公益訴訟，用法律捍衛(wèi)英烈尊嚴(yán)。

　　公益訴訟檢察工作全面推開(kāi)后取得的成績(jī)，得到了黨委、政府及社會(huì)各界的高度評(píng)價(jià)，也被寄予了更高的期望。2019年全國(guó)兩會(huì)上，不少代表委員指出，損害公益問(wèn)題涉及面廣、危害大，希望檢察機(jī)關(guān)拓展工作范圍、加大工作力度。

　　對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)在當(dāng)年就作出積極回應(yīng)，對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的安全生產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)、婦女兒童權(quán)益保護(hù)、扶貧以及國(guó)防、軍事等領(lǐng)域公益損害問(wèn)題，積極以對(duì)黨和人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度慎重履職、擔(dān)當(dāng)作為。

　　張軍在今年的全國(guó)人大會(huì)議上作最高人民檢察院工作報(bào)告時(shí)說(shuō)，下一階段，要規(guī)范公益訴訟檢察工作，拓展辦案范圍，積極、穩(wěn)妥辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權(quán)益保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)侵害、扶貧、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件。

　　構(gòu)建更加科學(xué)完善訴訟程序

　　甄貞認(rèn)為，從檢察機(jī)關(guān)自身視角來(lái)看，目前公益訴訟檢察制度的發(fā)展在整體上還存在著立法滯后實(shí)踐、理論研究不足、制度融合不夠這三方面的問(wèn)題。

　　公益訴訟檢察制度的誕生是典型的實(shí)踐推動(dòng)立法的發(fā)展路徑，但目前立法的滯后又明顯不利于公益訴訟檢察制度的持續(xù)健康發(fā)展。截至目前，法律層面僅有行政訴訟法和民事訴訟法中的兩款原則性規(guī)定。

　　“2018年3月兩高發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》雖然對(duì)公益訴訟的提起和審理程序進(jìn)行了規(guī)范，但是對(duì)于占90%以上訴前程序案件的檢察公益訴訟辦案實(shí)踐而言，立法空白和規(guī)范缺失不利于辦案的程序化和規(guī)范化。線索收集、立案調(diào)查、訴前建議、審查起訴等各個(gè)辦案程序，都亟待在充分的研究論證后進(jìn)行規(guī)范化的程序構(gòu)建?！闭缲懻f(shuō)。

　　公益訴訟檢察作為四大檢察中一項(xiàng)全新的檢察職能，其理論基礎(chǔ)薄弱，理論研究不足，檢察公益訴訟的理論體系尚未成熟定型。幾年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)自身的工作重點(diǎn)在于辦理案件開(kāi)拓局面，理論界也鮮有學(xué)者專門關(guān)注和研究該領(lǐng)域的問(wèn)題。

　　“目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于公益訴訟檢察制度的理論基礎(chǔ)、訴訟地位、訴訟規(guī)則等問(wèn)題都缺乏深入研究，很多理論和實(shí)踐的問(wèn)題有待論證和厘清，檢察公益訴訟的理論體系亟待構(gòu)建充實(shí)。”甄貞說(shuō)。

　　自檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作試點(diǎn)以來(lái)的5年時(shí)間里，檢察機(jī)關(guān)從零起步，摸著石頭過(guò)河，以理念變革引領(lǐng)公益訴訟檢察工作開(kāi)拓創(chuàng)新，有很多新思路、新做法和新亮點(diǎn)。在創(chuàng)新取得明顯成效的同時(shí)，還應(yīng)該意識(shí)到，檢察公益訴訟還需要與傳統(tǒng)“三大檢察”和傳統(tǒng)訴訟制度進(jìn)一步融合發(fā)展。

　　對(duì)此，甄貞認(rèn)為，一方面，作為檢察制度的創(chuàng)新，公益訴訟檢察應(yīng)進(jìn)一步與刑事檢察、民事檢察和行政檢察融合發(fā)展，厘清關(guān)聯(lián)模式，找準(zhǔn)融合接口，促進(jìn)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展；另一方面，作為訴訟制度的創(chuàng)新，公益訴訟檢察制度還需要在規(guī)范和實(shí)踐層面與行政訴訟制度、民事訴訟制度、刑事訴訟制度進(jìn)行體系性融合，構(gòu)建出更加科學(xué)完善的訴訟程序。

　　地方立法為公益訴訟“擴(kuò)圍”

　　目前已有多地通過(guò)地方立法的方式，為擴(kuò)大檢察公益訴訟案件范圍等工作提供法治支撐。

　　5月15日，浙江省人大常委會(huì)通過(guò)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定。在辦案范圍上，除了明確生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域公益訴訟案件，該決定還提出，積極穩(wěn)妥探索安全生產(chǎn)、個(gè)人信息保護(hù)、公共衛(wèi)生安全等領(lǐng)域公益訴訟案件；法律法規(guī)規(guī)定的其他領(lǐng)域公益訴訟案件。

　　6月18日，上海市人大常委會(huì)表決通過(guò)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定，并將于7月1日起施行。在現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，上海根據(jù)自身特色新增城市公共安全、金融秩序、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人信息安全、歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)五大領(lǐng)域。同時(shí)，還為未來(lái)制度探索留出充足空間，鼓勵(lì)檢察機(jī)關(guān)在更多領(lǐng)域創(chuàng)新試錯(cuò)。

　　“建議在鼓勵(lì)、引導(dǎo)各地探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，有序推動(dòng)民事訴訟法、行政訴訟法的修改，擴(kuò)大公益訴訟受案范圍。”甄貞說(shuō)。

　　值得注意的是，今年全國(guó)兩會(huì)期間，多位代表委員提出了公益訴訟專門立法的建議。

　　全國(guó)人大代表、浙江省檢察院檢察長(zhǎng)賈宇指出，隨著實(shí)踐深入，存在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的性質(zhì)、法律地位等基本問(wèn)題法律未明確、公益訴訟調(diào)查取證手段不足、向法院起訴前的程序法律空白等諸多問(wèn)題。對(duì)此，建議最高檢加強(qiáng)與全國(guó)人大常委會(huì)溝通聯(lián)系，促成將公益訴訟專門立法納入全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃。

　　全國(guó)人大代表、黑龍江省齊齊哈爾市公安局禁毒支隊(duì)緝毒二大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)魏春建議，探索公益訴訟專門立法，在前期司法實(shí)踐和配套規(guī)定運(yùn)行成熟后，單獨(dú)制定公益訴訟法。

　　“在立法模式上，建議加快研究對(duì)公益訴訟單獨(dú)立法的必要性和可行性，適時(shí)針對(duì)公益訴訟單獨(dú)立法；在立法內(nèi)容上，建議進(jìn)一步擴(kuò)大公益訴訟案件范圍、加大檢察機(jī)關(guān)的履職保障、優(yōu)化公益訴訟案件辦理程序、增加受損公益修復(fù)評(píng)價(jià)的相關(guān)內(nèi)容?！闭缲懻f(shuō)。