2018年3月20日十三屆全國人大一次會議審議通過監(jiān)察法,并將頒布實施。監(jiān)察法總結黨的十八大以來反腐敗實踐經驗和國家監(jiān)察體制改革成果,對監(jiān)察工作的指導思想、監(jiān)察工作的原則和方針、領導體制和監(jiān)察委員會的產生、性質及其職責、監(jiān)察范圍、監(jiān)察權限、監(jiān)察程序、反腐敗國際合作、對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責任等,作了明確規(guī)定。監(jiān)察法的制定和實施,對實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋,深入開展反腐敗工作,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,將產生積極和深遠的影響。

　　黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察具有內在一致性和高度互補性

　　在我國,中國共產黨是領導核心。我們黨全面領導、長期執(zhí)政,面臨的最大挑戰(zhàn)是權力得不到有效監(jiān)督,領導干部容易受到腐蝕。黨的執(zhí)政地位,決定了加強對權力運行的監(jiān)督制約,必須首先加強黨內監(jiān)督,但加強國家機器的監(jiān)督必不可少。

　　黨的十一屆三中全會以后,黨開始探索在改革開放和社會主義市場經濟條件下加強黨和國家監(jiān)督的方式方法。1983年,黨的紀律檢查機關恢復重建并與行政監(jiān)察機關合署辦公,黨中央探索建立派駐制度和巡視制度,黨內監(jiān)督體制和制度體系逐步完善。同時,按照1982年憲法、法律和有關規(guī)定,我國逐步建立了包括國家機關的監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督在內的法治監(jiān)督體系。

　　黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央,采取一系列新的舉措加大全面從嚴治黨力度,強化標本兼治,堅持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍,堅定不移“打虎”“拍蠅”“獵狐”,黨內監(jiān)督得到有效加強,監(jiān)督對象覆蓋了所有黨組織和黨員,不敢腐的目標初步實現(xiàn),不能腐的籠子越扎越牢,不想腐的堤壩正在構筑,反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經形成并鞏固發(fā)展,全面從嚴治黨成效卓著。

　　在充分肯定成績的同時,也要清醒地看到,當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜,國家機關、國有企事業(yè)單位中產生貪污受賄、權力尋租、利益輸送等腐敗問題的土壤和條件依然存在,而且腐敗行為隱蔽復雜、調查取證難度大。從一些國家或地區(qū)的經驗看,建立專門的監(jiān)察機構很有必要。但我國過往權力結構中,對依法履行公職人員的監(jiān)督,存在權力不夠集中、難以形成合力和監(jiān)察范圍較窄等不足。

　　中國特色社會主義進入新時代,黨和國家監(jiān)督也要有新氣象新作為。黨的十九大報告對全面從嚴治黨作出戰(zhàn)略部署,要求深化國家監(jiān)察體制改革、制定國家監(jiān)察法,加強對權力運行的制約和監(jiān)督,構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系,把黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督等貫通起來,增強監(jiān)督合力。

　　從目前我國公務員結構和干部隊伍結構上看,我國80%的公務員和超過95%的領導干部是共產黨員,黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察具有內在一致性,也具有高度互補性。因此,一方面要強化黨內監(jiān)督,另一方面,對黨內監(jiān)督覆蓋不到或者不適用于執(zhí)行黨的紀律的公職人員,要依法實施監(jiān)察。

　　深化國家監(jiān)察體制改革,成立監(jiān)察委員會,并與黨的紀律檢查機關合署辦公,代表黨和國家行使監(jiān)督權和監(jiān)察權,履行紀檢、監(jiān)察兩項職責,目的就是為了健全黨領導反腐敗工作的體制機制,實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

　　黨和國家的治理體系要求依規(guī)治黨和依法治國結合,既要依據黨章黨規(guī)黨紀管黨治黨,又要依據憲法法律法規(guī)治國理政。制定實施監(jiān)察法,就是通過立法方式保證依規(guī)治黨與依法治國、黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一,不斷提高黨和國家的監(jiān)督效能。

　　以監(jiān)察法為基本遵循加強對公職人員的監(jiān)督

　　監(jiān)察法的制定實施,為深化國家監(jiān)察體制改革,加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督提供了基本遵循。

　　要深刻領會黨中央關于制定監(jiān)察法和深化國家監(jiān)察體制改革的戰(zhàn)略部署,切實統(tǒng)一思想和行動,提高依法行使權力、履行職責意識,為監(jiān)察法實施做好相關準備。

　　要準確把握監(jiān)察委員會的性質。監(jiān)察委員會是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關,不是行政機關、司法機關,其依法行使的監(jiān)察權,不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加,而是在黨直接領導下,代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)督,既調查職務違法行為,又調查職務犯罪行為。

　　要明確在國家權力結構中設置監(jiān)察機關,是從我國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情出發(fā)加強對公權力監(jiān)督,體現(xiàn)了中華民族傳統(tǒng)制度文化,是對中國歷史上監(jiān)察制度的一種借鑒,也是對當今權力制約形式的探索和豐富、發(fā)展人民代表大會制度的重大改革創(chuàng)新,而絕不是搞“四權”憲法和權力分立。

　　要準確把握監(jiān)察委員會的領導體制和工作機制。一方面,為保證黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導,黨的紀律檢查機關同監(jiān)察委員會合署辦公,對黨委全面負責,履行紀檢、監(jiān)察兩項職責,在領導體制上與紀委的雙重領導體制高度一致；監(jiān)察委員會在行使權限時,重要事項需由同級黨委批準；國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作,上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作,地方各級監(jiān)察委員會要對上一級監(jiān)察委員會負責；另一方面,監(jiān)察委員會由人大產生,要對人大及其常委會負責,并接受其監(jiān)督。

　　要以監(jiān)察法制定實施為契機,深化國家監(jiān)察體制改革,在目前擴大試點工作有序推進基礎上,繼續(xù)在依法履職、紀法貫通、法法銜接、行使職權和完善配套法規(guī)制度上下功夫,把制度優(yōu)勢轉化成治理效能。同時,監(jiān)察委在履行職責過程中,既要加強日常監(jiān)督、查清職務違法犯罪事實,進行相應處置,還要貫徹懲戒與教育相結合、寬嚴相濟、標本兼治、德治和法治結合的原則。

　　要準確把握監(jiān)察委員會與其他機關的配合制約關系。監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉。同時,要強化自我監(jiān)督,堅持集體決策,細化工作流程,嚴格審批權限,規(guī)范內控程序,自覺主動接受黨內監(jiān)督和社會監(jiān)督,建設忠誠干凈擔當?shù)募o檢監(jiān)察干部隊伍。

　　(作者系國家行政學院法學部教授、博士生導師)

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