新一輪城市更新工作，正成為廣州激活高質(zhì)量發(fā)展的新抓手新動(dòng)能。中共廣州市委十一屆十一次全會(huì)工作報(bào)告提出，廣州要堅(jiān)定不移推進(jìn)實(shí)現(xiàn)老城市新活力、“四個(gè)出新出彩”，堅(jiān)持以深化城市更新為突破口，樹(shù)立“全周期管理”意識(shí)，建立城市更新“一張圖”，以繡花功夫推進(jìn)城市更新九項(xiàng)重點(diǎn)工作。

　　更高質(zhì)量推進(jìn)實(shí)現(xiàn)老城市新活力，要求廣州城市更新除了土地再開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之外，必須同步實(shí)現(xiàn)與城市發(fā)展質(zhì)量直接相關(guān)的社會(huì)目標(biāo)與文化目標(biāo)，催生高質(zhì)量發(fā)展的新優(yōu)勢(shì)新動(dòng)力。除了更加重視城市更新中必要且充分的公共利益還原之外，必須同等重視社會(huì)和諧進(jìn)步、城市文化傳承等要求，需要深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前城市更新存在的問(wèn)題、系統(tǒng)設(shè)定城市更新的目標(biāo)和路徑、切實(shí)完善現(xiàn)行城市更新的政策，以制度創(chuàng)新推動(dòng)綜合品質(zhì)的城市更新。

　　重新審視城市更新的房地產(chǎn)化模式

　　2007年啟動(dòng)的獵德城中村改造形成了引入市場(chǎng)融資的“獵德模式”之后，舊村改造以村集體、市場(chǎng)、政府合作的開(kāi)發(fā)模式迅速推廣。2010年廣州正式啟動(dòng)“三舊”改造工作，引入了市場(chǎng)資金，推動(dòng)完成了大規(guī)模的城市更新改造。在市場(chǎng)推動(dòng)下，政府、原土地業(yè)主以及開(kāi)發(fā)商形成“增長(zhǎng)聯(lián)盟”，通過(guò)改變土地使用性質(zhì)與提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，獲取增量開(kāi)發(fā)收益。這種建立在新增商品房出售收益基礎(chǔ)上大規(guī)模推倒重建的增長(zhǎng)聯(lián)盟開(kāi)發(fā)模式，通過(guò)改造項(xiàng)目?jī)?nèi)部的利益平衡實(shí)現(xiàn)了交易合作，當(dāng)然也存在改造地區(qū)的社會(huì)關(guān)系重構(gòu)和改造項(xiàng)目外部負(fù)效應(yīng)顯著的問(wèn)題：環(huán)境密度過(guò)高、交通擁堵加劇、公共服務(wù)欠配等。深入推進(jìn)城市更新，需要重新審視過(guò)度房地產(chǎn)化的問(wèn)題，需要長(zhǎng)遠(yuǎn)、全局的統(tǒng)籌考慮城市更新的策略，避免大規(guī)模更新后負(fù)效應(yīng)疊加造成新的城市問(wèn)題。

　　應(yīng)從“單一項(xiàng)目平衡”轉(zhuǎn)向“三舊綜合運(yùn)營(yíng)”

　　從當(dāng)前城市更新的具體工作來(lái)看，主要是以經(jīng)濟(jì)可行性為基礎(chǔ)，以改造更新涉及的產(chǎn)權(quán)地塊為單元的項(xiàng)目開(kāi)展實(shí)施，存在某種系統(tǒng)性“難題”，即一定區(qū)域范圍內(nèi)各類型更新項(xiàng)目，無(wú)法做到改造目標(biāo)、規(guī)劃指標(biāo)、服務(wù)設(shè)施的系統(tǒng)整合。面對(duì)舊村、舊城高密度低品質(zhì)的城市建設(shè)歷史欠賬的問(wèn)題，本應(yīng)該從城市層面，跨項(xiàng)目、跨地塊進(jìn)行統(tǒng)籌，如通過(guò)相對(duì)低密度的“舊廠”更新進(jìn)行功能、容量的再平衡。但是，“單一項(xiàng)目平衡”的邏輯快速推動(dòng)了新增建設(shè)量多、協(xié)調(diào)難度低的“舊廠”項(xiàng)目更新，以及部分拆遷安置協(xié)調(diào)相對(duì)順暢的“舊村”改造更新，導(dǎo)致后續(xù)的“舊村”“舊城”區(qū)域推動(dòng)更新的難度更大。從某種程度上說(shuō)，“三舊”改造政策從尋找可供發(fā)展的土地資源緣起，成功釋放了相當(dāng)顯著的動(dòng)能，但在走向高質(zhì)量發(fā)展的“城市更新”新時(shí)代，必須跳出單一項(xiàng)目平衡的約束，以系統(tǒng)目標(biāo)下城市三舊綜合運(yùn)營(yíng)的思路進(jìn)行整體謀劃。

　　城市更新必須建立經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化維度的綜合品質(zhì)目標(biāo)

　　經(jīng)濟(jì)維度上堅(jiān)持以公共利益作為城市更新的基本目標(biāo)。目前，城市更新制度主要以加快推動(dòng)更新項(xiàng)目實(shí)施為導(dǎo)向，事實(shí)上保障了增長(zhǎng)聯(lián)盟獲得改造增值收益。開(kāi)發(fā)商、原業(yè)主等在城市更新的過(guò)程中分別擁有資金優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢(shì)，他們的利益訴求雖然會(huì)經(jīng)過(guò)多番博弈，最終還是能夠達(dá)到各方滿意的結(jié)果。但是，周邊市民成為改造項(xiàng)目外部負(fù)效應(yīng)的直接承擔(dān)者，周邊相鄰城市地區(qū)以及更大范圍的城市整體，則更多地承擔(dān)了改造后建筑容量、人口容量大幅度提高帶來(lái)的各種城市問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是城市更新在公共利益上還原不足的體現(xiàn)。因此，更新項(xiàng)目應(yīng)該充分考慮周邊市民的利益，政府部門(mén)需要將減少外部負(fù)效應(yīng)和解決周邊居民生活環(huán)境等問(wèn)題一并考慮，從區(qū)域統(tǒng)籌的角度來(lái)維護(hù)城市公共利益。

　　社會(huì)維度上堅(jiān)持以共建共治共享為城市更新的治理目標(biāo)。城市更新作為治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)多元參與、共享增益并促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步，是城市更新必須樹(shù)立的社會(huì)目標(biāo)。逐步擴(kuò)大城市更新中的公眾參與，不僅是體現(xiàn)社會(huì)主義民主，更是解決多元利益沖突有效而實(shí)質(zhì)的路徑。通過(guò)建立協(xié)商機(jī)制，保障公共利益還原和發(fā)展增量共享，多元主體共同討論發(fā)展愿景、評(píng)估發(fā)展問(wèn)題和協(xié)商利益預(yù)期，實(shí)現(xiàn)共享城市、人民城市的目標(biāo)。而現(xiàn)階段開(kāi)展公眾參與仍然面臨市民公共意識(shí)、專業(yè)知識(shí)不足的問(wèn)題，可以引入規(guī)劃師等力量提供專業(yè)支持，提升社區(qū)參與治理的能力。建立和完善“地區(qū)總規(guī)劃師”“鎮(zhèn)街規(guī)劃師”“社區(qū)規(guī)劃師”等制度，充分發(fā)揮規(guī)劃師的專業(yè)服務(wù)和社會(huì)服務(wù)能力，通過(guò)社區(qū)規(guī)劃平臺(tái)的搭建，在城市更新項(xiàng)目中踐行“共建共治共享”的社會(huì)治理模式。

　　文化維度上堅(jiān)持以地方文化傳承為城市更新的內(nèi)涵目標(biāo)。廣州實(shí)現(xiàn)老城市新活力的前提在于城市歷史文脈的保護(hù)與傳承。對(duì)傳統(tǒng)街區(qū)應(yīng)采用漸進(jìn)式微更新的模式，盡可能延續(xù)城市的集體記憶、特色文化。恩寧路永慶坊開(kāi)展微更新，將創(chuàng)新的業(yè)態(tài)、傳統(tǒng)的非遺工坊與歷史文化街區(qū)保護(hù)利用相結(jié)合，是廣州城市更新已經(jīng)邁出的可行路徑。產(chǎn)業(yè)活力是廣州老城區(qū)城市更新的關(guān)鍵，應(yīng)該在城市更新中鼓勵(lì)傳統(tǒng)文化的現(xiàn)代化，注重對(duì)鄉(xiāng)愁、懷舊等主題業(yè)態(tài)的培育和支持?！俺?jí)文和友”在廣州的“爆紅”充分顯示了這類業(yè)態(tài)的市場(chǎng)歡迎度，而年輕群體的消費(fèi)及傳播在其中發(fā)揮了核心的作用。設(shè)想一下，這樣的創(chuàng)新業(yè)態(tài)若與真正的廣州老城傳統(tǒng)空間相融合，何嘗不是一種根植于老廣州文化的、充滿活力的城市更新？

　　以制度創(chuàng)新推動(dòng)城市更新實(shí)現(xiàn)城市綜合品質(zhì)提升

　　城市更新應(yīng)以制度創(chuàng)新引導(dǎo)市場(chǎng)與城市共贏，并從注重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)走向注重綜合目標(biāo)。首先，“房地產(chǎn)化”本身具有高效率住宅供給的優(yōu)勢(shì)，具有的固有缺陷可以通過(guò)精明公平的政策干預(yù)進(jìn)行調(diào)節(jié)。比如將商品房與保障性住房、人才公寓等政策性供給或租賃型居住、養(yǎng)老型住房結(jié)合以實(shí)現(xiàn)對(duì)城市居住問(wèn)題的公共還原，如調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)功能的比例、配套服務(wù)更大范圍的大容量公共服務(wù)設(shè)施，或在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)定“職住平衡”目標(biāo)等措施。其次，政府應(yīng)從城市整體功能結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，統(tǒng)籌推進(jìn)不同舊改更新項(xiàng)目之間、不同更新單元之間的指標(biāo)轉(zhuǎn)移、交換等合理化制度創(chuàng)新，以及建立“市-區(qū)”城市更新項(xiàng)目協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的決策機(jī)制。第三，政府應(yīng)切實(shí)改善社會(huì)目標(biāo)和文化目標(biāo)的制度供給。比如老舊小區(qū)微改造、加裝電梯、舊房自主更新、建筑活化利用以及歷史街區(qū)保護(hù)等。目前的制度供給仍存在的滯后性，權(quán)利界定、協(xié)商規(guī)則以及相關(guān)的行政審批流程仍未完善，面臨“無(wú)章可循”、缺乏指引等問(wèn)題，亟待解決。

　　城市更新是一項(xiàng)具有長(zhǎng)期性、廣泛性、剛性需求的空間再開(kāi)發(fā)與城市品質(zhì)維護(hù)的實(shí)踐，與我國(guó)的土地、規(guī)劃、物權(quán)等制度深刻聯(lián)系，反映了治理能力現(xiàn)代化的改革進(jìn)程。廣州進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，必然立足城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的魄力和擔(dān)當(dāng)，城市更新應(yīng)從過(guò)度注重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，走向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化目標(biāo)并重的城市綜合品質(zhì)提升，以制度創(chuàng)新走出房地產(chǎn)化的傳統(tǒng)路徑，支持廣州實(shí)現(xiàn)老城市新活力。

　　（王世福為華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授、博導(dǎo)，粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃創(chuàng)新研究中心主任；易智康為華南理工大學(xué)建筑學(xué)院博士研究生）