日前召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出，2022年，“要繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續(xù)”。精準實施財政政策，要明確政策目標，服務于疫情防控和“六穩(wěn)”“六?！保€(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的基礎。要界定中央和地方財政的職能，形成政策合力，激發(fā)市場主體活力，寓產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)發(fā)展于“六保”之中，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展。同時要充分發(fā)揚財政民主，提高財政透明度，確保財政政策落實到位。

　　中央經(jīng)濟工作會議提出，2022年經(jīng)濟工作要“穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進”，“要繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續(xù)”。

　　堅持穩(wěn)中求進工作總基調是習近平經(jīng)濟思想的重要內(nèi)容，是推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的正確策略和方法。精準實施積極財政政策也要貫徹這一總基調，根據(jù)當前的社會經(jīng)濟形勢做出科學安排。

　　中國的疫情防控和“六穩(wěn)”“六保”不僅能托住中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的底線，也將對世界經(jīng)濟復蘇做出巨大的貢獻。因此，財政政策的基本目標應服務于疫情防控和“六穩(wěn)”“六保”，穩(wěn)定社會經(jīng)濟發(fā)展預期。在實施財政政策的過程中，要充分發(fā)揮中央和地方各級政府的積極性，寓產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)發(fā)展于“六?！敝?，為經(jīng)濟高質量發(fā)展奠定堅實的基礎。

　　發(fā)揮中央財政穩(wěn)定經(jīng)濟壓艙石作用

　　我國于上世紀九十年代為適應統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟要求建立的分稅制財政體制，使得中央政府在提供全國性公共產(chǎn)品過程中具有較為充足的財力保障，這是我國體制優(yōu)勢在財政領域的體現(xiàn)。強大的中央財政是穩(wěn)定經(jīng)濟的壓艙石。

　　首先，從疫情防控看，防控新冠肺炎疫情是一種全國性公共產(chǎn)品，要中央財政提供強有力的保障。鑒于目前新冠病毒的不斷變異，其在全國大范圍傳播的風險仍然沒有消除，因此，中央政府要部署全國范圍內(nèi)的疫情防控，尤其對經(jīng)濟不夠發(fā)達的地區(qū)，要發(fā)揮中央財政的托底作用。

　　其次，戰(zhàn)略布局層面，在深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，促進東、中、西和東北地區(qū)協(xié)調發(fā)展，以及全面推進鄉(xiāng)村振興，提升新型城鎮(zhèn)化建設質量等事關國家協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略上，中央財政也要發(fā)揮重要的支撐和積極的引導作用。

　　第三，由于基礎性研究和國家戰(zhàn)略科技力量具有全國性公共產(chǎn)品的屬性，中央財政要在制定實施基礎研究規(guī)劃、強化國家戰(zhàn)略科技力量，發(fā)揮國家實驗室作用，推進科研院所改革等方面提供必要的財力保障，為我國經(jīng)濟的長遠發(fā)展積蓄力量、筑牢根基。

　　第四，從稅收立法權限看，我國稅收立法權限集中在中央層面，中央財政在完善減稅降費政策方面責無旁貸，要不斷完善稅收制度，強化對中小微企業(yè)、個體工商戶、制造業(yè)、風險化解等的支持力度。此外，在“六穩(wěn)”方面，尤其是“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資”方面，稅收政策也大有可為。

　　第五，從政府債務管理權限看，我國政府債務限額審議批準權限集中在全國人民代表大會，中央政府可以通過控制政府債務的規(guī)模和發(fā)債的節(jié)奏對經(jīng)濟進行調控。為穩(wěn)定經(jīng)濟大盤，2022年積極財政政策已經(jīng)提前開始發(fā)力。近期財政部已向各地提前下達了2022年新增專項債務限額1.46萬億元，為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤提供有力支撐。

　　此外，在推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌等方面，中央財政也要提供強有力的支持，為“穩(wěn)預期”提供環(huán)境。中央政府要在做好中央本級財政工作的同時，通過完善轉移支付制度，提前向地方政府下達各類轉移支付，保證在全國范圍內(nèi)財政政策能夠提前發(fā)力。

　　夯實地方財政穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟基礎作用

　　中央經(jīng)濟工作會議明確提出，“各地區(qū)各部門要擔負起穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的責任，各方面要積極推出有利于經(jīng)濟穩(wěn)定的政策，政策發(fā)力適當靠前”。

　　地方政府在穩(wěn)定經(jīng)濟方面要做到“守土有責”，要落實好“六?！?，發(fā)揮基礎性作用。做好“六?！?，也就從根本上實現(xiàn)了“六穩(wěn)”。從“六?！钡年P系看，做好“六保”的核心是“保市場主體”。

　　各類市場主體基本都處于地方政府的管轄和服務范圍之內(nèi)。因此，地方政府財政政策的實施重點是要構建良好的營商環(huán)境，用好各類“減稅降負”政策，主動為疫情之下艱難運行的中小微企業(yè)及個體工商戶積極減負?！皽p稅”主要是延續(xù)和優(yōu)化已出臺政策，如完善增值稅制度、研發(fā)費用加計扣除、增值稅留抵、小微企業(yè)稅收優(yōu)惠等。“降費”是重點規(guī)范、降低重點領域涉企收費，清理整頓各類不合理、不合法收費等，讓企業(yè)切實享受到政策紅利。只有各類市場主體得到發(fā)展和壯大，整個社會經(jīng)濟發(fā)展的蛋糕才能越做越大，進而從根本上實現(xiàn)“?；久裆⒈＜Z食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\轉”。

　　但是“?！苯^不意味著地方政府在發(fā)展經(jīng)濟方面就要消極維持，消極等待。地方財政的政策空間也絕不能僅僅止于“六保”。地方財政要寓產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)發(fā)展于“六?！敝?，在“六保”的同時推動地方產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。世界范圍內(nèi)的事實表明，中小企業(yè)既是服務業(yè)的市場主體，同時也是科技創(chuàng)新的主體。我國經(jīng)濟當前正處于向服務業(yè)和以消費為主導的增長模式轉變的階段，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重將繼續(xù)提升。在此過程中，地方政府要創(chuàng)新出臺財政和稅收政策，要進一步整合財政、金融、產(chǎn)業(yè)等各種政策或資金，設立紓困專項資金或“資金池”，通過貸款貼息、信用擔保、“股+債”、投資基金、風險緩釋基金等方式，加大對市場主體特別是中小微企業(yè)的幫扶力度。要通過財稅政策創(chuàng)新，加大對教育和職業(yè)培訓的投入強度和力度，形成政策合力，引導更多的中小企業(yè)進入與制造業(yè)升級配套需要的生產(chǎn)性服務業(yè)，激發(fā)涌現(xiàn)一大批“專精特新”企業(yè)，融入全國乃至全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈，實現(xiàn)第二和第三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調發(fā)展，推動我國產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟的高質量發(fā)展，為地方經(jīng)濟注入持續(xù)發(fā)展的動力。

　　地方間競爭在加劇，從最初競爭資金，到后來的競爭項目，再到如今的競爭人才。人們會根據(jù)在不同區(qū)域所獲得的公共產(chǎn)品之間進行權衡，決定自己的居住地。在地方稅收管理權限有限的情況下，各地區(qū)之間的競爭事實上是公共服務水平和質量的競爭。因此，能否提供更多更好的公共服務，吸引更多的人才，帶來更多的資源，是地方財政和地方經(jīng)濟能否實現(xiàn)可持續(xù)的決定因素。在完善公共服務方面，地方財政要重點在以下幾個方面發(fā)力：統(tǒng)籌推進經(jīng)濟發(fā)展和民生保障，健全常住地提供基本公共服務制度；解決好高校畢業(yè)生等青年就業(yè)問題，健全靈活就業(yè)勞動用工和社會保障政策；推動新的生育政策落地見效，積極應對人口老齡化。

　　當然，從全國來說，各地區(qū)之間的競爭將推動資源更有效配置，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展。對于地方財政收支缺口較大，財力匱乏的地方政府來說，實施“六?！边^程中會面臨財力不足的問題，中央政府要通過財政轉移支付給予必要的保障和支持。

　　厘清政府和市場邊界，激發(fā)市場活力

　　財政發(fā)揮“四兩撥千斤”的理論基礎是政府支出通過“乘數(shù)效應”，激活市場力量，通過消費、投資和出口“三駕馬車”的增長，推動經(jīng)濟實現(xiàn)內(nèi)生性增長。因此，積極財政政策發(fā)揮作用的一個基本前提是，厘清政府和市場邊界，讓市場在資源配置中起決定性作用，不斷激發(fā)市場主體活力。

　　在適合政府購買服務的領域，要做好購買服務的預算，為中小企業(yè)和小微企業(yè)以及民辦非企業(yè)單位（組織）留出一定的份額，從而培育更多的社會組織和企業(yè)參與到公共服務的供給中，擴大公共服務的供給數(shù)量和水平。

　　各級政府要創(chuàng)新改革開放政策激活發(fā)展動力。要抓好要素市場化配置綜合改革試點，全面實行股票發(fā)行注冊制，完成國企改革三年行動任務，穩(wěn)步推進電網(wǎng)、鐵路等自然壟斷行業(yè)改革。擴大高水平對外開放，推動制度型開放，落實好外資企業(yè)國民待遇，吸引更多跨國公司投資，推動重大外資項目加快落地。推動共建“一帶一路”高質量發(fā)展。

　　適度超前開展基礎設施投資。各級政府要推動5G基站建設、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新基礎設施領域投資，深化供給側結構性改革，重在暢通國內(nèi)大循環(huán)，重在突破供給約束堵點，重在打通生產(chǎn)、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)。在這個過程中，要更多采用政府和社會資本合作模式（PPP），鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設，借助市場力量的敏銳性提高投資回報率。

　　“適度”也提醒各級政府，在實施積極財政政策的同時，要注重防范財政風險。各級政府還需要根據(jù)當?shù)厥袌鲂枨蠛蛥^(qū)域發(fā)展實際情況，科學論證、有序推進，不能采用“大水漫灌”做法，要根據(jù)財力和債務情況循序漸進，減少地方債務風險。要注意通過完善制度防范新的任職周期帶來的債務擴張和債務風險。

　　提高財政透明度，確保政策落實到位

　　中央經(jīng)濟會議強調，“要保證財政支出強度，加快支出進度”。在此背景下，尤其要重視發(fā)揚財政民主和提高財政透明度，加強財政監(jiān)督，避免財政資金的浪費和投向出現(xiàn)大的偏差。發(fā)揚財政民主，就是要增加人們在財政收入和財政支出過程的參與度，提高財政透明度，保障財政這塊蛋糕“切得準確”“分得公平”，使財稅政策的效果精準傳遞到每一個人和組織之中，從而不斷提升社會公眾的公平感與獲得感。

　　從我國財政民主的發(fā)展歷程來看，自黨的十八大以來，隨著新的《預算法》的實施，我國在預算公開方面邁出了較大的步伐，大眾對財政收支的知情權得到了一定程度的保障。2020年10月1日起，依據(jù)新的《預算法》制定的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《條例》）開始實施?！稐l例》第六條對我國各級政府一般性轉移支付、專項轉移支付、政府債務、機關運行經(jīng)費、政府采購、財政專戶資金等情況向社會公開的時間和范圍都做了明確的規(guī)定。同時規(guī)定部門預算、決算應當公開基本支出和項目支出。部門預算、決算支出按其功能分類應當公開到項；按其經(jīng)濟性質分類，基本支出應當公開到款。但是，從預算的人民性上考慮，預算公開在基層政府，尤其是縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，以及基層預算單位，應該公布更為細致的預算科目，部門預算、決算支出按其功能分類應當公開到目；按其經(jīng)濟性質分類，基本支出應當公開到項。充分保障大眾對預算及其執(zhí)行結果的知情權。也只有這樣，才能從實質上保障大眾在財政收支中的參與權。在貼近大眾的基層政府以及基層預算單位的財政收支活動中，要倡導和實踐參與式預算。

　　我國財政監(jiān)督主要體現(xiàn)在對財政支出的監(jiān)督。未來，我國還要從財政收入端加強監(jiān)督，要逐步制定稅式支出預算。稅式支出是指因實施稅收優(yōu)惠政策放棄的財政收入，包括稅收寬免、減征、稅收抵扣、加速折舊、延期繳納以及優(yōu)惠稅率等，也可以被看成一種特別的隱形支出。與發(fā)達國家相比，我國稅式支出管理實踐總體仍處于起步階段。在財政收入進入低增長以及倡導共同富裕的背景下，加強稅式支出管理迫在眉睫?？稍谝言圏c地區(qū)之外，逐步推廣稅式支出管理改革，在已有的以統(tǒng)計和簡要分析為主的管理實踐基礎上，增加對于稅收優(yōu)惠政策的定期評估，從而提高支出績效、取消一些不合適的稅收優(yōu)惠政策。（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學財政稅務學院教授）

　　（責任編輯：鄧浩）