中國已進入縣域發(fā)展全面轉型的新時期。從土地面積、經(jīng)濟體量和人口規(guī)?？?，縣域均是重要的行政單元。2019年，中國所有的縣和縣級市的面積加起來占全國960萬平方公里的90%。工信部賽迪顧問縣域經(jīng)濟研究中心發(fā)布的《2019年縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展指數(shù)研究成果》顯示，中國縣域經(jīng)濟總量達39.1萬億元，約占全國的41%。

　　中國區(qū)域發(fā)展差距主要體現(xiàn)在縣域之間尤其是農(nóng)村地區(qū)之間

　　從沿海經(jīng)濟發(fā)達省份的經(jīng)驗看，省域經(jīng)濟在很大程度上依靠縣域經(jīng)濟，縣域經(jīng)濟主要依靠鎮(zhèn)域經(jīng)濟，鎮(zhèn)域經(jīng)濟相當部分是靠村域經(jīng)濟拉動。因而，縣域經(jīng)濟發(fā)展緩慢是中西部欠發(fā)達地區(qū)和東北地區(qū)整體發(fā)展滯后的重要原因。

　　縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后拉大區(qū)域發(fā)展差距，使共同富裕面臨嚴峻挑戰(zhàn)。一是縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后是東北人口外流的根源。2010~2020年東北縣域人口減少約700萬，占東北三省人口減少總量的63.2%，且農(nóng)村人口減少的72.6%是流向省外地區(qū)。東北縣域發(fā)展滯后主要原因包括：對縣域發(fā)展缺乏戰(zhàn)略層面的重視，基礎設施建設及公共服務體系嚴重滯后，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、難以創(chuàng)造充足的就業(yè)崗位。二是鎮(zhèn)域經(jīng)濟轉型乏力，制約縣域經(jīng)濟發(fā)展。鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展面臨人口規(guī)模較小、產(chǎn)業(yè)集聚水平較低、資源能耗較高、土地利用效率較低、基礎設施建設與公共服務水平較低、融資籌資困難、人才和技術缺乏等突出問題。三是村莊分化加劇制約共同富裕實現(xiàn)。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所2020年對全國10省區(qū)50個縣156個鄉(xiāng)鎮(zhèn)308個行政村3833個農(nóng)戶的調(diào)查顯示，戶均收入最高的十個村和最低的十個村的收入倍差為25倍；即使以最高的30個村和最低的30個村比較看，收入倍差也接近11倍。從縣域整體看，縣域與城市發(fā)展差距不但沒有縮小，反而在不斷擴大。

　　中國已進入縣域發(fā)展全面轉型的新時期，縣域的全面轉型發(fā)展需要凸顯三個面向，即面向高質量發(fā)展、面向現(xiàn)代化、面向共同富裕?？h域轉型的著力點在于因地制宜、突出特色、實施差異化的轉型發(fā)展戰(zhàn)略，以創(chuàng)新驅動縣域全面轉型發(fā)展。

　　實施差異化的縣域轉型發(fā)展戰(zhàn)略

　　立足縣域自然條件、社會經(jīng)濟特點和發(fā)展差異，綜合考慮區(qū)位、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎和功能定位等因素，構建具有縣域特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是加快發(fā)展縣域經(jīng)濟的核心。東部發(fā)達地區(qū)已經(jīng)在“一縣一業(yè)”基礎上，向多元化的方向發(fā)展，但中西部和東北地區(qū)如何構建“一縣一業(yè)”的發(fā)展格局還有很長的路要走。具體而言：一是推動縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展走園區(qū)化、集群化、生態(tài)化的道路。二是結合國家主體功能區(qū)規(guī)劃，實施差異化的縣域發(fā)展戰(zhàn)略，開展差別化的政策支持和考核評價。三是對于限制和禁止開發(fā)區(qū)域，構建生態(tài)型的產(chǎn)業(yè)體系，同時結合資源補償、生態(tài)補償、耕地補償、區(qū)域補償?shù)日吖ぞ?，完善補償政策體系，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民生活富裕、生態(tài)環(huán)境保護之間的有效平衡。四是通過優(yōu)化環(huán)境、全面深化改革、完善相關政策等舉措，著力激發(fā)縣域民營經(jīng)濟發(fā)展活力。

　　創(chuàng)新是驅動縣域全面轉型發(fā)展的根本動力

　　在資源環(huán)境雙重約束下，傳統(tǒng)的依靠投入驅動縣域經(jīng)濟增長的發(fā)展模式已然不可取，實現(xiàn)創(chuàng)新驅動成為重要趨勢。推動縣域創(chuàng)新發(fā)展是一項具有長期性、復雜性和綜合性的艱巨任務，其實現(xiàn)路徑也是多元化的。一是加大農(nóng)業(yè)科技投入，建立完善農(nóng)業(yè)科技推廣服務體系，加強應用性研究、產(chǎn)品設計和技術服務，不斷提高縣域科技創(chuàng)新水平。二是圍繞民營經(jīng)濟高質量發(fā)展、賦予建制鎮(zhèn)更多權限、農(nóng)村產(chǎn)權制度改革等，加快縣域制度創(chuàng)新。三是以縣域為單元統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實行全域治理，構建基礎設施管護的長效機制，強化全程精細化管理，助力縣域管理與公共服務創(chuàng)新。四是實現(xiàn)區(qū)域品牌和企業(yè)品牌的互動和互補，加強品牌的規(guī)范化監(jiān)督管理，促進縣域品牌創(chuàng)新。五是推動特色小鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)三位一體基礎上的數(shù)字化、智慧化轉型，驅動縣域發(fā)展模式創(chuàng)新。

　　以城鄉(xiāng)融合發(fā)展助力縣域全面轉型發(fā)展

　　新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是推動縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的兩個“輪子”。城鄉(xiāng)融合既是推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的前提和保障，也是縣域轉型發(fā)展的目標。據(jù)我們預測，到2035年中國城鎮(zhèn)化率為74.4%，到2050年城鎮(zhèn)化率將接近80%。伴隨城鎮(zhèn)化的不斷推進，中國城鎮(zhèn)規(guī)模增長出現(xiàn)了兩極化趨勢，縣域部分小城鎮(zhèn)出現(xiàn)了相對衰落，這與鎮(zhèn)區(qū)平均規(guī)模較小、缺乏產(chǎn)業(yè)支撐與就業(yè)崗位、基礎設施與公共服務滯后、市管縣體制限制、農(nóng)民進城落戶意愿降低等有關?？h城是連接城市與鄉(xiāng)村的重要橋梁，是驅動縣域經(jīng)濟發(fā)展的增長極，且相較于一般的建制鎮(zhèn)，具有良好的發(fā)展基礎。為加快縣域城鎮(zhèn)化需按照城鄉(xiāng)人口分布結構調(diào)整村莊布局，優(yōu)化農(nóng)村基礎設施和公共服務配置；進一步明確縣域和縣城的功能定位，實行差異化發(fā)展戰(zhàn)略；增強縣城的中心功能和綜合服務能力，輻射帶動小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展；增強產(chǎn)業(yè)支撐能力，建立各具特色、符合主體功能定位的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；提高縣城的人口吸納能力和吸引力。縣域是推動城鄉(xiāng)融合的最佳地域單元，其基本方向是實現(xiàn)城鄉(xiāng)功能布局一體化、要素流動便利化、資源配置均衡化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化和融合模式多元化。

　　（作者為中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員）