中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確了以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)和具體任務(wù)，對(duì)推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)中國(guó)人口城鎮(zhèn)化健康發(fā)展有重要意義。

　　當(dāng)下我國(guó)人口城鎮(zhèn)化面臨的一個(gè)突出問(wèn)題是縣域人口流失。第七次全國(guó)人口普查（簡(jiǎn)稱“七普”）資料顯示：截至2020年，我國(guó)城市化水平達(dá)到63.89%，較之2010年六普時(shí)期的49.68%上升了14.21個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，全國(guó)有1507個(gè)區(qū)縣（占中國(guó)全部2896個(gè)區(qū)縣的52%）人口在減少。這說(shuō)明，中國(guó)人口城鎮(zhèn)化水平在提升，大城市和特大城市人口增長(zhǎng)的同時(shí)縣域人口逐步減少。

　　縣域人口流失與縣城缺乏吸引力密切相關(guān)?？h城缺乏吸引力，原因是多方面的，包括縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，特別是縣城產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，配套設(shè)施不健全，公共產(chǎn)品與服務(wù)供給缺乏，縣級(jí)財(cái)政權(quán)力與責(zé)任不匹配，等等。例如，產(chǎn)業(yè)是縣城建設(shè)發(fā)展的根基，有產(chǎn)業(yè)才有工作崗位、才有人口集聚。但產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)配套，很多縣城的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能比較薄弱、配套設(shè)施不健全，升高了企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本，沖抵了縣城勞動(dòng)力和土地成本相對(duì)低的優(yōu)勢(shì)。在此情況下，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力，發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)明顯、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)就十分必要。再比如，縣域人口流失，一個(gè)重要原因就是公共服務(wù)的供給與需求不匹配，特別是縣級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，縣級(jí)財(cái)政幾乎是空白，必然導(dǎo)致公共資源配置不均衡。縣級(jí)政府不能很好地為群眾提供基本公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，缺少能夠提供的優(yōu)質(zhì)公共資源，必然導(dǎo)致縣域人口流失。

　　推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，提升縣域吸引力，可從以下三方面入手：

　　健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制

　　縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。

　　中國(guó)目前人口城鎮(zhèn)化過(guò)程中，一個(gè)重要現(xiàn)象是兩率，即戶籍人口增長(zhǎng)率與常住人口增長(zhǎng)率差距持續(xù)增大。2020年，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅44.38%，較之常住人口城鎮(zhèn)化率63.89%相差近20個(gè)百分點(diǎn)。按照“十三五”規(guī)劃，到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，兩率差距不斷縮小。從實(shí)施結(jié)果來(lái)看，“十三五”期間兩率差距并未縮小，并且在不斷擴(kuò)大。

　　兩率差距擴(kuò)大的一個(gè)重要原因是雖然農(nóng)民落戶意愿較高，但是一些大城市、特大城市的戶籍制度尚未完全放開(kāi)，仍然保留諸多限制要求。而加快縣域經(jīng)濟(jì)特別是縣城建設(shè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，有利于縮小兩率差距。

　　《意見(jiàn)》提出，“健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制”，確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來(lái)人口與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶一視同仁。確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務(wù)，保障農(nóng)民工等非戶籍常住人口均等享有教育、醫(yī)療、住房保障等基本公共服務(wù)。以新生代農(nóng)民工為重點(diǎn)推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)參保擴(kuò)面，全面落實(shí)企業(yè)為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的責(zé)任，合理引導(dǎo)靈活就業(yè)農(nóng)民工按規(guī)定參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

　　此外，《意見(jiàn)》提出，強(qiáng)化公共服務(wù)供給，增進(jìn)縣城民生福祉。這包括完善醫(yī)療衛(wèi)生體系、擴(kuò)大教育資源供給、發(fā)展養(yǎng)老托育服務(wù)、優(yōu)化文化體育設(shè)施、完善社會(huì)福利設(shè)施。上述舉措如果能夠得到切實(shí)落實(shí)，將無(wú)疑會(huì)增大縣城的吸引力，進(jìn)而推動(dòng)中國(guó)人口城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

　　推動(dòng)包括縣城在內(nèi)的建制鎮(zhèn)發(fā)展

　　2020年，我國(guó)擁有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政單元38741個(gè)，其中建制鎮(zhèn)的數(shù)量是21157個(gè)，占比達(dá)到54.6%，2020年全國(guó)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)域面積469.7萬(wàn)平方公里，占到全國(guó)國(guó)土面積的48.9%，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量達(dá)到19.42萬(wàn)個(gè)，占到全國(guó)規(guī)上工業(yè)企業(yè)總數(shù)的48.62%。七普數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口為3.25億，占到全國(guó)人口23%，占全國(guó)城鎮(zhèn)人口的36%。與六普數(shù)據(jù)相比，十年間建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口增加了0.59億；占全國(guó)總?cè)丝诒戎靥岣吡?.15個(gè)百分點(diǎn)，但是占全國(guó)城鎮(zhèn)人口比重下降3.75個(gè)百分點(diǎn)。建制鎮(zhèn)人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎乇３址€(wěn)步增長(zhǎng)，但是在整個(gè)城鎮(zhèn)化人口中的占比出現(xiàn)下降，說(shuō)明我國(guó)城鎮(zhèn)化人口主力并未聚集到建制鎮(zhèn)，而是聚集到建制鎮(zhèn)以上的大中小城市和特大超大城市。中國(guó)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，是包括“城”和“鎮(zhèn)”在內(nèi)的整體發(fā)展。在中國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)提升包括縣城在內(nèi)的建制鎮(zhèn)在中國(guó)城鎮(zhèn)化的作用。

　　中國(guó)的縣城都屬于建制鎮(zhèn)。除此之外，一個(gè)縣還有幾個(gè)甚至十幾個(gè)建制鎮(zhèn)。建制鎮(zhèn)在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化中承擔(dān)著重要作用，是推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化的核心載體。

　　就地城鎮(zhèn)化第一個(gè)門檻就是農(nóng)村人口的進(jìn)城，這個(gè)進(jìn)城就是指以建制鎮(zhèn)包括城關(guān)鎮(zhèn)在內(nèi)的農(nóng)民進(jìn)城的最合適的門檻，能夠更好地滿足人們多元化的，更高層次需求的良好路徑。有利于農(nóng)民從事離土不離鄉(xiāng)的一些職業(yè)，包括在建制鎮(zhèn)從事物流、交通、餐飲，但是居住仍然可以回到農(nóng)村，離土不離鄉(xiāng)。

　　發(fā)展包括縣城在內(nèi)的建制鎮(zhèn)能夠解決我國(guó)當(dāng)下龐大的留守群體問(wèn)題。一些農(nóng)民工到大城市去了，留守群體會(huì)面臨諸多問(wèn)題，而農(nóng)民工選擇在縣城和建制鎮(zhèn)就業(yè)，有利于他們關(guān)注留守兒童、留守老人和留守婦女。

　　推動(dòng)建制鎮(zhèn)發(fā)展，不能齊頭并進(jìn)，需要有重心?！兑庖?jiàn)》指出，“堅(jiān)持‘一縣一策’，以縣城為主，兼顧縣級(jí)市城區(qū)和非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)”。通過(guò)發(fā)展縣城和特大鎮(zhèn)，有利于推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如何發(fā)展縣城和特大鎮(zhèn)，《意見(jiàn)》提出，因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面。《意見(jiàn)》對(duì)縣城進(jìn)行了功能定位，按照不同特點(diǎn)分成五個(gè)類別，確定不同發(fā)展路徑，包括：加快發(fā)展大城市周邊縣城；積極培育專業(yè)功能縣城；合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城；有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城；引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。只有對(duì)癥下藥，提高政策的針對(duì)性，才能夠更好地發(fā)揮政策的效果。

　　加大縣級(jí)財(cái)政體制改革推動(dòng)財(cái)力與事權(quán)相匹配

　　黨的十九屆四中全會(huì)《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出，“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度?！苯∪聶?quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度框架體系，是整個(gè)財(cái)政體制協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在多級(jí)政府體系下，在明確政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，界定各級(jí)政府支出責(zé)任，才能劃分財(cái)政收入，再通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)上下級(jí)的財(cái)力余缺，補(bǔ)足地方政府履行事權(quán)存在的財(cái)力缺口，實(shí)現(xiàn)“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，這是確保整個(gè)財(cái)政體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和條件。

　　實(shí)踐證明，區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)，由地方承擔(dān)公共服務(wù)的職能是有效率的，中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。特別是加大縣級(jí)財(cái)政改革，提升縣級(jí)財(cái)政公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給能力，使縣級(jí)政府的財(cái)政能力與承擔(dān)的責(zé)任相匹配。進(jìn)而減弱縣域人口流出的動(dòng)力，提升縣域的吸引力?！兑庖?jiàn)》提出，“建立健全省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，重點(diǎn)支持吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶多的縣城。建立健全省以下城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，專項(xiàng)安排與進(jìn)城落戶人口數(shù)量相適應(yīng)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)”。只有理順財(cái)力與事權(quán)相匹配機(jī)制，才能推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展，進(jìn)而提升縣域吸引力。

　?。ㄗ髡邽橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)專家）